บทความโดย
ดร.ศิวพร พรหมวงษ์
บทคัดย่อ
การออกพันธบัตรเพื่อความยั่งยืน (Sustainability Bond) ของประเทศไทยถือเป็นครั้งแรกในภูมิภาคอาเซียนที่มีพันธบัตรเพื่อความยั่งยืนที่ออกโดยภาครัฐ ซึ่งมีกระทรวงการคลังโดยสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) เป็นผู้ดำเนินการและดูแล ทั้งนี้ สบน. ได้ดำเนินการออกพันธบัตรเพื่อความยั่งยืน (Sustainability Bond) เพื่อสนับสนุน การดำเนินการด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมในการบรรลุเป้าหมายการควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลกไม่เกิน 2 องศาเซลเซียส ตามความตกลงปารีส (Paris Agreement) และการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของ สหประชาชาติ (UNSDGs) ภายในปี พ.ศ. 2573
สบน. ได้ออกจำหน่ายพันธบัตรเพื่อความยั่งยืน จำนวน 2 ชุด ในปีงบประมาณ 2566 โดยนำเงินทุนไปใช้สำหรับการดำเนินโครงการรวมทั้งสิ้น 377,000 ล้านบาท ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มสภาพคล่องของตลาดและได้รับการสนับสนุนจากนักลงทุนทั้งในประเทศและต่างประเทศ โดยนำเงินทุนที่ได้จากการระดมทุนจัดสรรสำหรับสนับสนุนโครงการสำคัญด้านสิ่งแวดล้อมและสังคม เช่น โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม และโครงการเพื่อช่วยเหลือและเยียวยาแก่ผู้ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา (โควิด-19) เช่น โครงการเราไม่ทิ้งกัน โครงการเราชนะ เป็นต้น ทั้งนี้ มีสัดส่วนการจัดสรรเงินทุนของพันธบัตรเพื่อความยั่งยืนทั้งสองชุด แบ่งเป็น โครงการสิ่งแวดล้อม (Green Project) ที่ร้อยละ 11 และโครงการเพื่อสังคม (Social Project) ที่ร้อยละ 89
ในระยะต่อไป สบน. จะได้มีแผนออก Sustainability Bond อย่างต่อเนื่องเพื่อสร้างสภาพคล่องให้กับพันธบัตรควบคู่กับการวางรากฐานแก่ตลาดพันธบัตรเพื่อสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล (ESG Bond) ให้เติบโตต่อไป
บทนำ
การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) เป็นภัยคุกคามสำคัญต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะกลางและระยะยาวและมีผลกระทบโดยตรงต่อความเป็นอยู่ที่ดีทางเศรษฐกิจของทุกประเทศ ที่ผ่านมา รัฐบาลไทยได้ขับเคลื่อนประเทศโดยมุ่งเน้นการเติบโตทางเศรษฐกิจ ขยายการลงทุน และการผลิตเพื่อการส่งออกและการบริโภคซึ่งการดำเนินกิจกรรม ทางเศรษฐกิจ การผลิตและการบริโภคในระบบเศรษฐกิจล้วนแต่เป็นสาเหตุให้ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของประเทศเสื่อมโทรมลง ส่งผลให้มีต้นทุนการผลิตและภาระค่าใช้จ่ายการจัดการต่อต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมสูงขึ้น ประกอบกับกระแสการเปลี่ยนแปลงที่สภาพภูมิอากาศได้เริ่มส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจและสังคมอย่างชัดเจนซึ่งอาจก่อให้เกิดภาระงบประมาณในกรณีที่ประชาชนและผู้ประกอบการไม่สามารถปรับตัวได้ทันท่วงที เนื่องจากต้องเผชิญกับต้นทุนการผลิตที่สูงขึ้นและภาวะเงินเฟ้อ ส่งผลกระทบต่อพื้นที่ทางคลังในระยะยาว
รัฐบาลได้ดำเนินนโยบายการคลังเพื่อมุ่มเน้นการพัฒนาให้ไปสู่ความยั่งยืนซึ่งสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ระดับโลกของการจำกัดอุณหภูมิเพิ่มขึ้นเป็น 2 องศาเซลเซียส ตามที่กำหนดไว้ในความตกลงปารีส และบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนขององค์การสหประชาชาติภายในปี 2573 ทั้งนี้ กระทรวงการคลังโดย สบน. ได้มีการจัดตั้งกรอบการทำงานทางการเงินที่ยั่งยืน (Sustainable Financing Framework) เพื่อกำหนดเครื่องมือทางการเงินที่มุ่งเน้นการระดมทุนที่ก่อให้เกิดความยั่งยืนภายใต้กรอบสิ่งแวดล้อม สังคมและความยั่งยืน เพื่อให้เป็นไปตามข้อตกลงปารีสและเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของสหประชาชาติ ภายในปี 2573 โดยโครงการที่ได้รับทุนสนับสนุนภายใต้กรอบทางการเงินที่ยั่งยืนดังกล่าวจะมีส่วนเกี่ยวข้องกับการใช้และการคุ้มครองทรัพยากรน้ำอย่างยั่งยืน การปกป้องและฟื้นฟูความหลากหลายทางชีวภาพและระบบนิเวศตลอดจนการส่งเสริมสังคม การพัฒนา ความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจและสังคม และการเสริมสร้างศักยภาพของสังคมและลดความเหลื่อมล้ำในประเทศไทย
เนื้อหา/ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
สบน. ได้พัฒนาตลาดพันธบัตรเพื่อสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล (Environment, Social, and Governance Bond: ESG Bond) ซึ่งเป็นประเทศแรกในอาเซียนที่ได้ออกพันธบัตรในลักษณะนี้ ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปสนับสนุนโครงการเพื่อสิ่งแวดล้อมและโครงการเพื่อสังคม ซึ่งการออกพันธบัตรดังกล่าวอย่างต่อเนื่อง ช่วยสนับสนุนการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ตลาด ESG Bond และขยายฐานนักลงทุนของรัฐบาล รวมทั้งยังได้ส่งผลต่อภาคเอกชนให้ตระหนักถึงการดำเนินโครงการเพื่อสังคมและสิ่งแวดล้อมมากยิ่งขึ้น ตลอดจนลดความเสี่ยงในการปรับโครงสร้างหนี้ให้อยู่ภายใต้ต้นทุนและความเสี่ยงที่เหมาะสม
นอกจากนี้ Sustainability Bond ยังมีความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็น 1 ใน 6 ประเด็นยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติของประเทศไทย (พ.ศ. 2561 – 2580) โดยมีเป้าหมายการพัฒนาที่สำคัญเพื่อนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในทุกมิติ ทั้งมิติด้านสังคม เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม ธรรมาภิบาล และความเป็นหุ้นส่วนความร่วมมือระหว่างกันทั้งภายในและภายนอกประเทศอย่างบูรณาการประเทศไทยเคยออกพันแนะนำโครงการพันธบัตรเพื่อความยั่งยืนจากความสำเร็จของพันธบัตรเพื่อความยั่งยืนครั้งแรกในปีงบประมาณ 2020
ที่ผ่านมา สบน. ได้ออกพันธบัตรเพื่อความยั่งยืน หรือ Sustainability Bond เป็นพันธบัตรที่มีคุณลักษณะและเงื่อนไขทางการเงินเหมือนกับพันธบัตรทั่วไปทุกประการ ทั้งนี้ ได้มีการระบุวัตถุประสงค์เพิ่มเติมจากพันธบัตรทั่วไปในการระดมทุนที่เฉพาะเจาะจงมากขึ้น ซึ่งระบุว่าจะนำเงินที่ระดมทุนได้ไปลงทุนในโครงการที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมหรือเป็นประโยชน์ต่อสังคม และเป็นพันธบัตรที่พัฒนาต่อยอดมาจากพันธบัตรสีเขียว (Green Bond) ซึ่งเป็นพันธบัตรที่ระดมทุนเพื่อนำไปลงทุนเฉพาะในโครงการที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม และพันธบัตรเพื่อสังคม (Social Bond) ซึ่งเป็นพันธบัตรที่ระดมทุนเพื่อนำไปลงทุนเฉพาะในโครงการที่เป็นประโยชน์ต่อสังคม
ปัจจุบันประเทศไทยได้ออกจำหน่ายพันธบัตรเพื่อความยั่งยืน 2 ชุด ได้แก่พันธบัตรเพื่อความยั่งยืน ESGLB35DA และ ESGLB376DA ในปีงบประมาณ 2023 รวม 377,000 ล้านบาท โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มสภาพคล่องของตลาดและได้รับการสนับสนุนจากนักลงทุนทั้งในประเทศและต่างประเทศ สะท้อนถึงความต้องการที่เพิ่มขึ้นโอกาสในการลงทุนอย่างมีจริยธรรมและยั่งยืนรายได้จากพันธบัตรเพื่อความยั่งยืนได้รับการจัดสรรอย่างมีกลยุทธ์สนับสนุนโครงการสำคัญด้านสิ่งแวดล้อมและสังคม โครงการริเริ่มที่โดดเด่น ได้แก่ โครงการเพื่อสิ่งแวดล้อม เช่น โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม โครงการปรับปรุง พัฒนาแหล่งน้ำ เพื่ออุปโภค บริโภค และ การเกษตร และโครงการเพื่อสังคม ได้แก่ โครงการเพื่อช่วยเหลือและเยียวยาแก่ผู้ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 โดยมีรายละเอียด ดังนี้
ภาพรวมพันธบัตรเพื่อความยั่งยืน (Sustainability Bond Issuances)
| Bond Series (Thai BMA Symbol) | Initial Issuance Date | Maturity Date | Coupon | Amount Issued/ Outstanding | Percentage of Allocation (Green/Social) |
| ESGLB35DA | 19 – 20 ส.ค. 2563 | 17 ธ.ค. 2578 | 1.585% | 212,000 ล้านบาท | โครงการเพื่อสิ่งแวดล้อม 18.9% โครงการเพื่อสังคม 81.1% |
| ESGLB376DA | 19 ก.ย. 2563 | 17 มิ.ย. 2580 | 3.390% | 165,000 ล้านบาท | โครงการเพื่อสิ่งแวดล้อม 1.0% โครงการเพื่อสังคม 99.0% |
รายละเอียดโครงการภายใต้พันธบัตรเพื่อความยั่งยืน (Sustainability Bond Issuances)
| โครงการ | หน่วยงานรับผิดชอบ | วงเงิน ที่ได้รับอนุมัติ (ล้านบาท) | วงเงิน ที่ได้รับจัดสรร (ล้านบาท) | การเบิกจ่าย (ร้อยละ) | รายละเอียดโครงการ | สถานะการดำเนินโครงการ | ภาพรวม ผลการดำเนินโครงการ (Impact Report) |
| โครงการเพื่อสิ่งแวดล้อม (Green Project) | |||||||
| โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม | กระทรวงคมนาคม | 40,000 | 40,000 | 100% | การรีไฟแนนซ์เงินทุนค่าใช้จ่าย ในการขนส่งมวลชนทางราง (MRT) : โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม (ตะวันออก) เส้นทางรถไฟฟ้า (สำหรับรถไฟฟ้า) ระหว่างประเทศไทยศูนย์วัฒนธรรมและมีนบุรี สุวินทวงศ์ | ดำเนินการก่อสร้างเสร็จสิ้นแล้ว อยู่ระหว่างกระบวนการคัดเลือกบริษัทเอกชนสำหรับการทำข้อตกลงภายใต้ การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน ในกิจการของรัฐ (Public Private Partnership: PPP) | กรอบวงเงินโครงการ จำนวน 92,532 ล้านบาท สัดส่วนภายใต้พันธบัตรเพื่อความยั่งยืน คิดเป็นร้อยละ 10.61คาดว่าจะสามารถเปิดให้บริการภายในปี 2568 |
| การปรับปรุงและ การพัฒนา แหล่งน้ำสำหรับ การบริโภคและ เกษตรกรรม | กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม | 1,810 | 1,500 | 100% | รีไฟแนนซ์โครงการสินเชื่อเพื่อ การสนับสนุนทรัพยากรน้ำการพัฒนาและการจัดการเพื่อการบริโภคและการเกษตรนอกเขตชลประทาน | ดำเนินการเสร็จสิ้นแล้ว | กรอบวงเงินโครงการ จำนวน 1,810 ล้านบาท สัดส่วนภายใต้พันธบัตรเพื่อความยั่งยืน คิดเป็นร้อยละ 0.40ระยะเวลาดำเนินโครงการ 1 ปี 5 เดือนพื้นที่เกษตรกรรม ที่ได้รับผลประโยชน์ โดยมี 28,254ครัวเรือน และ 92,737 ไร่ |
| รวมโครงการเพื่อสิ่งแวดล้อม (Green Project) | 41,810 | 41,500 | 100% | ||||
| โครงการเพื่อสังคม (Social Project) | |||||||
| เราไม่ทิ้งกัน | กระทรวงการคลัง | 159,019 | 117,000 | 100% | รายจ่ายเพื่อช่วยเหลือเยียวยาประชาชนในช่วงโควิด-19 โดยให้วงเงินช่วยเหลือสำหรับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาด ของโควิด-19 จำนวน 5,000 บาท เป็นเวลา 3 เดือน รวม 15,000 บาทต่อคน | ดำเนินการเสร็จสิ้นแล้ว | สัดส่วนภายใต้พันธบัตรเพื่อความยั่งยืน คิดเป็นร้อยละ 31.03ระยะเวลาดำเนินโครงการ 6 เดือนมีผู้ได้รับสิทธิ์ จำนวน 15.3 ล้านคน |
| เราชนะ | กระทรวงการคลัง | 273,482 | 203,500 | 100% | รายจ่ายเพื่อบรรเทาผลกระทบให้แก่ประชาชนในช่วงโควิด-19 โดยให้วงเงินสนับสนุนสำหรับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโควิด-19 จำนวนรวม 9,000 บาท เพื่อใช้จ่ายเป็นระยะเวลา 4 เดือน | ดำเนินการเสร็จสิ้นแล้ว | สัดส่วนภายใต้พันธบัตรเพื่อความยั่งยืน คิดเป็นร้อยละ 53.98ระยะเวลาดำเนินโครงการ 5 เดือนมีผู้ได้รับสิทธิ์ จำนวน 33.2 ล้านคน |
| ม.33 เรารักกัน | กระทรวงแรงงาน | 48,841 | 15,000 | 100% | รายจ่ายเพื่อบรรเทาผลกระทบให้แก่ผู้ประกันตนตามระบบประกันสังคมตามมาตรา 33 ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโควิด-19 จำนวนรวม 6,000 บาท เพื่อใช้จ่ายเป็นระยะเวลา 4 เดือน | ดำเนินการเสร็จสิ้นแล้ว | สัดส่วนภายใต้พันธบัตรเพื่อความยั่งยืน คิดเป็นร้อยละ 3.98ระยะเวลาดำเนินโครงการ 8 เดือนมีผู้ได้รับสิทธิ์ จำนวน 8.1 ล้านคน |
| รวมโครงการ เพื่อสังคม (Social Project) | 481,342 | 335,500 | 100% | ||||
สรุปผล
ในปีงบประมาณ 2566 การออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อความยั่งยืน (Sustainability Bond) โดยกระทรวงการคลังได้นำไปใช้ในโครงการเพื่อสังคม (Social Project) และสิ่งแวดล้อม (Green Project) เช่น การให้ความช่วยเหลือประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโควิด-19 การลงทุนพัฒนาพื้นที่และอนุรักษ์ทรัพยากรทางทะเล การลงทุนจัดหาที่อยู่อาศัยให้แก่ประชาชนเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น การสร้างความมั่นคงทางอาหารและพัฒนาด้านการศึกษา การลงทุนในโครงการที่ช่วยลดภาวะโลกร้อน เป็นต้น ในปีงบประมาณ 2567 สบน. มีแผนที่จะดำเนินการออก ESG Bond รวมทั้งสิ้นประมาณ 1.2 -1.3 แสนล้านบาท ซึ่งอยู่ในระดับเดียวกับปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 ที่ผ่านมา และคิดเป็น 10%ของปริมาณการออกพันธบัตรรัฐบาลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2567
อย่างไรก็ดี ปัจจัยที่กระทบต่อการระดมทุนของรัฐบาล คือ ความผันผวนของตลาดการเงินโลกการเปลี่ยนแปลงของอัตราดอกเบี้ยนโยบาย ความเสี่ยงทางด้านภูมิรัฐศาสตร์สถานการณ์เศรษฐกิจภายในประเทศ รวมถึงปัจจัยอื่น ๆ ที่ไม่สามารถคาดการณ์ได้ ล้วนส่งผลต่อการระดมทุนของรัฐบาล ทั้งนี้ จำเป็นต้องติดตามสภาวะตลาดและดูแลสภาพคล่องของตลาดเงินตลาดทุน รวมถึง หารือเกี่ยวกับความต้องการของนักลงทุนและแง่มุมการลงทุนของนักลงทุนกลุ่มต่าง ๆ
เอกสารอ้างอิง
Sustainability Bond Annual Report 2023. (2023). สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ.
IMF Strategy to Help Members Address Climate Change Related Policy Challenges—Priorities, Modes of Delivery, and Budget Implications. (2021). The IMF
นางสาวศิวพร พรหมวงษ์
เศรษฐกรชำนาญการ
กองนโยบายเศรษฐกิจมหภาค
ผู้เขียน