การประเมินบทบาทของนโยบายการคลังในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

บทความโดย
นายสัณหณัฐ เศรษฐศักดาศิริ

ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยได้เผชิญกับความผันผวนของเศรษฐกิจโลกและปัจจัยภายในประเทศอย่างต่อเนื่อง ภาครัฐจึงมีความจำเป็นต้องดำเนินนโยบายการคลังอย่างเหมาะสมในลักษณะที่สวนทางกับวัฏจักรเศรษฐกิจ (Counter-Cyclical) เพื่อใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในการรักษาเสถียรภาพและส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ อย่างไรก็ตาม ในช่วงที่ผ่านมา มีงานศึกษาจำนวนมาก อาทิ Frankel et al. (2013) วิมล ชาตะมีนา และคณะ (2551) และนรพัชร์ อัศววัลลภ (2558) ที่บ่งชี้ว่าภาคการคลังของไทยไม่ได้ดำเนินนโยบายการคลังอย่างเหมาะสมดังกล่าวในทุกช่วงเวลาที่ผ่านมา ดังนั้น เพื่อศึกษาทิศทางการดำเนินนโยบายการคลังในระยะถัดไป ผู้เขียนจึงได้ศึกษาและประเมินบทบาทของนโยบายการคลังของรัฐบาลในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ โดยอาศัยการวิเคราะห์แรงกระตุ้นทางการคลัง ตามแนวทางของ Fiscal Affairs Department ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ซึ่งมีขั้นตอนดำเนินการ ดังนี้

1) การศึกษาแนวคิด ทฤษฎี และงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับแนวคิดและหลักการทางการคลัง เช่น เครื่องมือนโยบายการคลัง ประเภทของนโยบายการคลัง เป็นต้น รวมถึงแนวทางในการดำเนินนโยบายการคลังภายใต้แผนการคลังระยะปานกลาง (Medium – Term Fiscal Framework: MTFF) นอกจากนี้ ศึกษาเกี่ยวกับแนวทางการประเมินแรงกระตุ้นทางการคลังและการประเมินบทบาทของนโยบายการคลังของรัฐบาลทั้งในและต่างประเทศ เพื่อนำมาประยุกต์ใช้ในการศึกษาในครั้งนี้

2) การรวบรวม ประมวล และวิเคราะห์ข้อมูลที่เกี่ยวข้อง ซึ่งอาศัยข้อมูลทุติยภูมิ (Secondary Data) ด้านการคลังและงบประมาณจากหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) สำนักงบประมาณ สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กรมบัญชีกลาง เป็นต้น เพื่อใช้ในการบ่งชี้สถานะทางการคลังของประเทศในปัจจุบันและระยะปานกลาง ประกอบด้วยข้อมูลรายได้ รายจ่าย และหนี้สาธารณะของรัฐบาล รวมถึงรวบรวมข้อมูลเศรษฐกิจมหภาค เช่น ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ดัชนีราคาผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP Deflator) เป็นต้น จากสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.)

3) การวิเคราะห์ดุลการคลังรวม (Overall Balance) ภายหลังรวบรวมข้อมูลการคลังและเศรษฐกิจมหภาคที่เกี่ยวข้องเรียบร้อยแล้ว จำเป็นต้องประมวลผลดุลการคลัง ซึ่งได้วิเคราะห์องค์ประกอบของดุลการคลังและได้พัฒนาวิธีการคำนวณโดยการขจัดผลของวัฏจักรเศรษฐกิจออกจากผลรวมทุกรายการของรายได้และรายจ่ายรัฐบาล (Aggregated Approach) เพื่อเป็นตัวชี้วัดที่ใช้ในการประเมินผลการดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาล

4) การคำนวณดุลการคลังเบื้องต้นที่ขจัดผลของวัฏจักรเศรษฐกิจ (CAPB) ซึ่งอาศัยการพิจารณาจากค่าความยืดหยุ่นของรายได้และรายจ่ายต่อช่องว่างการผลิตและสัดส่วนของผลผลิต ณ ระดับศักยภาพต่อผลผลิต ซึ่งจะมีการขจัดผลของวัฏจักรเศรษฐกิจออกจากทั้งรายได้และรายจ่ายรัฐบาล เพื่อคำนวณ CAPB

5) การกำหนดความยืดหยุ่นของรายได้และรายจ่ายรัฐบาล ซึ่งมีการคำนวณค่าความยืดหยุ่นของข้อมูล 3 กลุ่ม ได้แก่ 1) ค่าความยืดหยุ่นของรายได้และรายจ่ายรัฐบาลต่อช่องว่างการผลิต 2) ค่าความยืดหยุ่นของฐานภาษีและฐานรายจ่ายประเภทต่าง ๆ ของรัฐบาลต่อช่องว่างการผลิต และ 3) ค่าความยืดหยุ่นของรายได้และรายจ่ายรัฐบาลต่อฐานภาษีแต่ละประเภท โดยค่าความยืดหยุ่นคำนวณจากร้อยละการเปลี่ยนแปลงของตัวแปรตามและตัวแปรต้น ซึ่งอาศัยการวิเคราะห์ด้วยสมการการถดถอยเชิงเส้น (Linear Regression)

6) การประเมินผลผลิตระดับศักยภาพ (Potential GDP) ซึ่งอาศัยวิธี Hodrick-Prescott (HP) filter ซึ่งเป็นเครื่องมือทางสถิติที่มีการใช้อย่างแพร่หลายและได้รับการพัฒนามาจากงานศึกษาของ Hodrick and Prescott (1997) โดย HP filter เป็นวิธีการในการวิเคราะห์แนวโน้มของอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจที่มีค่าความแปรปรวนต่ำที่สุด ภายใต้สมการ Minimization ขององค์ประกอบข้อมูลวัฏจักรและองค์ประกอบข้อมูลแนวโน้ม

7) การประเมินแรงกระตุ้นทางการคลัง เพื่อประเมินการเปลี่ยนแปลงทิศทางของนโยบายการคลังของภาครัฐที่มีต่อระบบเศรษฐกิจ ซึ่งโดยทั่วไปใช้เครื่องมือในการวิเคราะห์ 2 ประเภท ได้แก่

7.1) แรงกระตุ้นทางการคลังเทียบปีฐาน (Fiscal Stance: FS) ซึ่งเป็นการเปรียบเทียบดุลการคลังของปีฐาน (Neutral Balance) ประกอบด้วย รายจ่ายของปีฐาน (Neutral Expenditure) และรายได้ (Neutral Revenue) และคำนวณเปรียบเทียบขนาดดุลการคลังของปีที่ต้องการประเมิน

7.2) แรงกระตุ้นทางการคลังเทียบปีก่อน (Fiscal Impulse: FI) ซึ่งอาศัยการเปรียบเทียบแรงกระตุ้นทางการคลังปีฐาน (Fiscal stance) ระหว่างปีที่ต้องการศึกษา (t) กับปีก่อนหน้า (t-1) เพื่อให้ทราบถึงทิศทางและขนาดของการดำเนินนโยบายการคลังที่มีต่อระบบเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไปในช่วง 1 ปี

8) การวิเคราะห์วัฏจักรของการดำเนินนโยบายการคลัง (Fiscal Cyclicality) ซึ่งอาศัยการวิเคราะห์แรงกระตุ้นทางการคลัง (Fiscal Impulse: FI) และช่องว่างผลผลิต (Output) เพื่อตรวจสอบว่าการดำเนินนโยบายการคลังมีความเหมาะสมกับการรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจไทยในภาพรวมหรือไม่ ซึ่งประกอบด้วย

8.1) นโยบายการคลังแบบต่อต้านวัฏจักรเศรษฐกิจ (Counter – Cyclical Fiscal Policy) คือ การดำเนินนโยบายการคลังแบบหดตัว (FI < 0) ในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวดี (Output Gap > 0) หรือดำเนินนโยบายการคลังแบบขยายตัว (FI > 0) ในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำ (Output Gap < 0)

8.2) นโยบายการคลังแบบตามวัฏจักรเศรษฐกิจ (Pro – Cyclical Fiscal Policy) คือ การดำเนินนโยบายการคลังแบบขยายตัว (FI > 0) ในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวดี (Output Gap > 0) หรือดำเนินนโยบายการคลังแบบหดตัว (FI < 0) ในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำ (Output Gap < 0)

ภายหลังดำเนินการศึกษาตามขั้นตอนต่าง ๆ ดังกล่าว พบว่า การดำเนินนโยบายการคลังของไทยในช่วงที่ผ่านมา ส่วนใหญ่เป็นลักษณะ Pro-cyclical ซึ่งจะเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้เกิดความผันผวนทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น อย่างไรก็ดี รัฐบาลยังคงดำเนินนโยบายการคลังแบบ Counter-cyclical เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได้อย่างเหมาะสมในช่วงที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจใหญ่ของประเทศ โดยจากภาพที่ 1 จะเห็นได้ว่า ปีงบประมาณ 2552 รัฐบาลมีการดำเนินนโยบายแบบ Counter-Cyclical โดยการกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นผ่านการดำเนินนโยบายการคลังในช่วงที่เศรษฐกิจถดถอยจากผลกระทบของวิกฤติการเงินโลก (Hamburger Crisis) ขณะที่ปีงบประมาณ 2553 รัฐบาลชะลอการดำเนินนโยบายการคลังในช่วงที่เศรษฐกิจฟื้นตัว อย่างไรก็ดี ในช่วงปีงบประมาณ 2554 – 2562 (ช่วงก่อน COVID-19) รัฐบาลมีการดำเนินนโยบายส่วนใหญ่เป็นแบบ Pro – Cyclical โดยมุ่งเน้นการดำเนินนโยบายการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ อย่างไรก็ดี มีเพียงปีงบประมาณ 2558 และ 2561 ที่ดำเนินนโยบายแบบ Counter – Cyclical ในช่วงการแพร่ระบาดของ COVID-19 หรือปีงบประมาณ 2563 – 2564 รัฐบาลมีการดำเนินนโยบายการคลังแบบ Counter – Cyclical ในลักษณะเช่นเดียวกับปีงบประมาณ 2552 เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงวิกฤติ อย่างไรก็ดี ปีงบประมาณ 2565 – 2566 รัฐบาลมีนโยบายแบบ Pro – Cyclical โดยชะลอการดำเนินนโยบายการคลังลงในช่วงที่เศรษฐกิจยังฟื้นตัวไม่เต็มที่ รวมถึงเผชิญกับผลกระทบของความผันผวนทางเศรษฐกิจโลก จากปัญหาความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยฟื้นตัวได้ช้าและเติบโตต่ำกว่าระดับศักยภาพในปัจจุบัน

ภาพที่ 1: เปรียบเทียบแรงกระตุ้นการคลัง (FI) และช่องว่างผลผลิต (Output Gap)
ปีงบประมาณ 2552 – 2571(f)

สำหรับในระยะถัดไป จากการประมวลผลข้อมูลการคลังและเศรษฐกิจมหภาคตามที่ปรากฏในแผนการคลังระยะปานกลาง (ปีงบประมาณ 2568-2571) ฉบับทบทวน ครั้งที่ 2 (แผนการคลังระยะปานกลางฯ) คาดว่า ทิศทางการดำเนินนโยบายการคลังในปีงบประมาณ 2567 – 2568 มีความเหมาะสมในเชิงการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ กล่าวคือ รัฐบาลจะมีการดำเนินนโยบายการคลังแบบขยายตัวในการเพิ่มแรงกระตุ้นทางการคลังในช่วงที่เศรษฐกิจไทยขยายตัวต่ำกว่าระดับศักยภาพ อย่างไรก็ดี ปีงบประมาณ 2569 – 2571 การดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลจะมีลักษณะแบบ Pro – Cyclical ซึ่งแรงกระตุ้นทางการคลังมีแนวโน้มปรับตัวลดลง ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจที่ยังเติบโตได้ต่ำกว่าศักยภาพ ซึ่งเป็นผลมาจากการเข้าสู่กระบวนการ Fiscal Consolidation ที่รัฐบาลได้กำหนดไว้แผนการคลังระยะปานกลางฯ

ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินนโยบายการคลังที่เหมาะสมในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจควบคู่กับการให้ความสำคัญกับความยั่งยืนทางการคลังภายใต้การปรับภาวะการคลังให้เข้าสู่สมดุล (Fiscal Consolidation) โดยรัฐบาลจำเป็นต้องคำนึงถึงรูปแบบของ “การดำเนินนโยบายการคลังอย่างเหมาะสมภายใต้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด“ เป็นสำคัญ ซึ่งผู้เขียนมีข้อเสนอแนะแนวทางในการดำเนินการ ดังนี้

1) มุ่งเน้นการดำเนินนโยบายการคลังที่แปรผันตรงกันข้ามกับวัฏจักรเศรษฐกิจ (Counter Cyclical Fiscal Policies) เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ กล่าวคือ การดำเนินนโยบายการคลังแบบหดตัว เช่น การปรับลดงบประมาณรายจ่าย (หรือเพิ่มภาษี) (Fiscal Impulse < 0) ในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวดี (Output Gap > 0) หรือดำเนินนโยบายการคลังแบบขยายตัว เช่น การปรับเพิ่มงบประมาณรายจ่าย (หรือลดภาษี) (Fiscal Impulse > 0) ในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำ (Output Gap < 0) โดยเฉพาะการกอบกู้เศรษฐกิจในช่วงการเกิดวิกฤติ

2) มุ่งเน้นการดำเนินนโยบายการคลังเพื่อสนับสนุนให้เกิดการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว หมายถึง การที่นโยบายการคลังจะต้องเอื้อไปสู่กิจกรรมที่สร้างการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาวเป็นสำคัญ เพื่อเพิ่มมูลค่า GDP ของประเทศให้อยู่ในระดับที่สูงกว่า Potential GDP ในระยะถัดไป (Output Gap > 0) ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลัง

3) มุ่งเน้นการดำเนินนโยบายการคลังอย่างรอบคอบ เนื่องจากความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจอาจส่งผลทำให้นโยบายการคลังถูกนำมาใช้เกินกว่าที่ประมาณการไว้ ทำให้จำเป็นต้องมีการบริหารจัดการความเสี่ยงทางด้านการคลังที่จะส่งผลกระทบต่อสถานะทางการคลังทั้งที่เป็นภาระตามกฎหมาย สัญญาหรือข้อตกลงที่ชัดเจน และภาระผูกพันโดยตรง (Direct Liability) ที่รัฐบาลต้องจ่ายอย่างแน่นอนตามเวลาที่กำหนด หรือภาระผูกพัน (Contingent Liability) ที่รัฐอาจจะต้องจ่าย หากมีความเสียหายเกิดขึ้น   

4) มุ่งเน้นการดำเนินมาตรการปรับภาวะการคลังให้เข้าสู่สมดุล (Fiscal Consolidation) ตามแผนการคลังระยะปานกลางฯ ผ่านการสร้างความเข้มแข็งด้านการคลังในด้านต่าง ๆ ดังนี้

(4.1) ด้านการจัดเก็บรายได้ ผลักดันการทบทวนและยกเลิกมาตรการลดและยกเว้นภาษีให้มีเพียงเท่าที่จำเป็น การปฏิรูปโครงสร้างจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลให้เกิดขึ้นจริง การเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ การขยายฐานภาษี เพื่อให้การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลมีการเติบโตสอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจ

(4.2) ด้านการจัดสรรงบประมาณรายจ่าย มุ่งเน้นการดำเนินการตามนโยบายสำคัญของรัฐบาล ทั้งระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว โดยดำเนินการให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ และแผนระดับชาติต่าง ๆ โดยให้ความสำคัญกับการดำเนินการเพื่อสนับสนุนการขยายตัวของเศรษฐกิจในระยะยาว การพิจารณาลำดับความสำคัญตามความจำเป็นเร่งด่วนและสอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ควบคู่ไปกับการพิจารณาทบทวนเพื่อชะลอ ปรับลด หรือยกเลิกการดำเนินโครงการที่หมดความจำเป็นหรือมีความสำคัญในระดับต่ำ การเพิ่มประสิทธิภาพการจัดทำงบประมาณให้ครอบคลุมทุกแหล่งเงิน ทั้งเงินงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ รวมทั้งพิจารณาแหล่งเงินอื่นเพื่อดำเนินโครงการภาครัฐ และการจัดทำแผนงาน/โครงการ โดยมีการกำหนดเป้าหมาย ตัวชี้วัด และผลลัพธ์ที่จะเป็นประโยชน์กับประชาชนหรือเป็นผลดีต่อระบบเศรษฐกิจ(4.3) ด้านการบริหารหนี้สาธารณะ โดยยึดหลักดำเนินการในเชิงรุก (Proactive Debt Management) และการรักษาวินัยในการชำระหนี้ (Debt Repayment Discipline) รวมทั้งคำนึงถึงความสามารถในการชำระหนี้ (Debt Affordability) อย่างต่อเนื่อง เพื่อให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และสนับสนุนความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ

อย่างไรก็ดี การวิเคราะห์แรงกระตุ้นทางการคลังครั้งนี้ เป็นเครื่องมือสำคัญในการประเมินผลกระทบของการดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลเท่านั้น ซึ่งอาจจะต้องมีการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการคลัง (Fiscal Sustainability Analysis) ร่วมด้วยเช่นกัน เพื่อให้เกิดการขาดดุลงบประมาณอย่างเหมาะสม ซึ่งช่วยลดความเสี่ยงในการก่อหนี้สาธารณะที่สูงเกินระดับที่สามารถควบคุมได้ ทำให้รัฐบาลต้องมีการวางแผนและบริหารจัดการทางการคลังอย่างรอบคอบ เพื่อให้การกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นไปอย่างยั่งยืนและไม่ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว

สัณหณัฐ เศรษฐศักดาศิริ