การจัดการปัญหาขยะมูลฝอยผ่านภาษีหลุมฝังกลบ (Landfill Tax)

บทความโดย
นายศราวุธ พรมพันห่าว

ภาษีหลุมฝังกลบเป็นหนึ่งในเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์สำหรับใช้ในการบริหารจัดการขยะมูลฝอยที่นิยมอย่างแพร่หลายโดยเฉพาะในประเทศแถบยุโรป ซึ่งจัดเก็บภาษีจากขยะมูลฝอยหรือของเสียที่ถูกกำจัดด้วยวิธีฝังกลบ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อลดปริมาณขยะมูลฝอย และส่งเสริมทางเลือกในการนำขยะมูลฝอยกลับไปใช้ประโยชน์ เช่น การรีไซเคิล เป็นต้น แทนการกำจัดขยะมูลฝอยด้วยวิธีฝังกลบ

ในปัจจุบัน การกำจัดขยะมูลฝอยด้วยวิธีฝังกลบส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมหลายประการ เช่น การฝังกลบก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางสภาพภูมิอากาศของโลก (Climate Change) โดยจากข้อมูลบทความวารสารทางด้านสิ่งแวดล้อมของ Nature Climate Change ซึ่งเขียนโดย Jon T.Powell ในปี 2558 ชี้ให้เห็นว่า ขยะมูลฝอยในหลุมฝังกลบนั้นสามารถปล่อยแก๊สมีเทน (Methane) ออกมาจากกระบวนการย่อยสลายของสารอินทรีย์ ซึ่งแก๊สดังกล่าวเป็นหนึ่งในแก๊สเรือนกระจกที่นำไปสู่ภาวะโลกร้อน อีกทั้งการฝังกลบที่ไม่ถูกหลักสุขาภิบาลก่อให้เกิดความเสื่อมโทรมของหน้าดินหรือสารปนเปื้อนจากขยะมูลฝอยอาจรั่วซึ่งลงสู่แม่น้ำลำธารซึ่งก่อให้เกิดปัญหาทางด้านสุขภาวะของชุมชนในละแวกนั้นได้

นอกจากนี้ การนำขยะมูลฝอยไปกำจัดด้วยวิธีฝังกลบก่อให้เกิดการสิ้นเปลืองด้านทรัพยากรดินและที่ดิน เนื่องจากขยะมูลฝอยหลายประเภท เช่น ถุงพลาสติก โฟม เป็นต้น มีอายุการย่อยสลายนานกว่า 100 ปี ส่งผลให้หลุมฝังกลบที่รองรับขยะมูลฝอยเหล่านี้ต้องใช้พื้นที่จำนวนมาก

ภาพที่ 1 ปริมาณขยะมูลฝอยทั่วโลกที่ถูกกำจัด
ด้วยวิธีต่าง ๆ
ที่มา: World Bank, 2555

จากข้อมูลด้านการจัดการขยะมูลฝอยโดยธนาคารโลก ในปี 2555 พบว่า การจัดการขยะมูลฝอยด้วยวิธีการฝังกลบเป็นที่นิยมมากที่สุดทั่วโลก โดยรองรับปริมาณขยะมูลฝอยมาถึง 340 ล้านตัวต่อปี (ภาพที่ 1) ด้วยเหตุนี้ นานาประเทศจึงได้มีมาตรการจัดเก็บภาษีหลุมฝังกลบขึ้น โดยในบทความนี้จะขอยกตัวอย่างการจัดเก็บภาษีหลุมฝังกลบในต่างประเทศ ได้แก่ สหราชอาณาจักร สเปน (คาตาโลเนีย) และ ไอร์แลนด ซึ่งประเทศเหล่านี้ประสบความสำเร็จในด้านการลดการกำจัดขยะมูลฝอยด้วยวิธีฝังกลบ รวมทั้งสถานการณ์ขยะมูลฝอยในประเทศไทยมานำเสนอ ดังนี้

1. ภาษีหลุมฝังกลบในต่างประเทศ

ตารางที่ 1 โครงสร้างการจัดเก็บภาษีหลุมฝังกลบแต่ละประเทศ
ที่มา: Good Practice Catalonia: Waste Disposal Tax, Regions for recycling,Landfill tax: GOV.UK, Country Landfill Tax and Ban Overview: CEWEP/Landfill Tax in the United Kingdom: Eunomia
	ภาษีหลุมฝังกลบ	สหราชอาณาจักร		สเปน (คาตาโลเนีย)		ไอร์แลนด์
ผู้เสียภาษี	เจ้าของ/ผู้ประกอบการพื้นที่หลุมฝังกลบ
อัตราภาษี/ฐานภาษี	ในปี 2560 ประกอบด้วย 2 อัตรา ได้แก่ 1.) ของเสียที่ ย่อยสลายไม่ได้ (Inert Waste / inactive Waste = 2.70 ปอนด์ต่อตัน (ประมาณ 118 บาทต่อตัน) 2.) ของเสียที่ ย่อยสลายได้ (Non-inert Waste / Active Waste) = 86.10 ปอนด์ต่อตัน (ประมาณ 3,763 บาทต่อตัน)		ในปี 2561 จัดเก็บจาก ของเสียที่ถูกส่งไปฝังกลบใน อัตรา 35.6 ยูโรต่อตัน (ประมาณ 1,385 บาทต่อตัน)		จัดเก็บจากของเสียที่ถูก ส่งไปฝังกลบในอัตรา 75 ยูโรต่อตัน (ประมาณ 2,917 บาทต่อตัน) (เป็นอัตรา ซึ่งใช้ตั้งแต่ปี 2556)
หน่วยงานจัดเก็บภาษี	กรมสรรพากรและศุลกากร แห่งสหราชอาณาจักร (HMRC)		หน่วยงานภาครัฐอสิ ระ (Waste Agency of Catalonia)		รัฐบาลท้องถิ่น
วัตถุประสงค์ของ การนำรายได้ภาษี ไปใช้ประโยชน์	รายได้ของแผ่นดิน		รายได้ร้อยละ 50 เข้ากองทุน เพื่อการจัดการของเสีย (Waste Management Fund) ส่วนที่เหลือคืนให้ ท้องถิ่น		รายได้นำส่งให้กระทรวง สิ่งแวดล้อมเพื่อเข้ากองทุน สิ่งแวดล้อม

จากกรณีศึกษาการจัดเก็บภาษีหลุมฝังกลบในต่างประเทศ พบว่า ภาษีดังกล่าวมีวัตถุประสงค์การนำรายได้ไปใช้ประโยชน์แตกต่างกัน เช่น สหราชอาณาจักร รายได้จากภาษีหลุมฝังกลบจะถูกนำไปเป็นรายได้งบประมาณแผ่นดิน ทั้งนี้ ภาษีหลุมฝังกลบเป็นภาษีที่จัดเก็บเพิ่มจากค่าธรรมเนียมการบริหารจัดการขยะมูลฝอย ดังนั้น เพื่อเป็นการบรรเทาภาระภาษีให้แก่ผู้ประกอบการ รัฐบาลจึงมีมาตรการให้ผู้ประกอบการสามารถขอคืนเครดิตภาษีหลุมฝังกลบได้ (Landfill tax credit scheme)

ในขณะที่บางประเทศกำหนดให้ภาษีหลุมฝังกลบเป็นภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked tax) กล่าวคือ รายได้จากภาษีจะถูกนำไปเข้ากองทุนสิ่งแวดล้อม เช่น สเปน (คาตาโลเนีย) นำรายได้ภาษีหลุมฝังกลบมากกว่าร้อยละ 50 ไปเป็นค่าใช้จ่ายในการบำบัดของเสียชีวภาพและส่วนที่เหลือถูกคือให้แก่รัฐบาลท้องถิ่น เป็นต้น

2. สถานการณ์ขยะมูลฝอยในประเทศไทย

จากรายงานสถานการณ์ขยะมูลฝอยของกรมควบคุมมลพิษในช่วงตลอด 10 ปีที่ผ่านมา พบว่า ปริมาณขยะมูลฝอยมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น โดยสัดส่วนปริมาณขยะมูลฝอยประมาณกว่าร้อยละ 50 ของปริมาณขยะมูลฝอยทั้งหมด ถูกนำไปกำจัดไม่ถูกต้อง ในขณะที่การนำขยะมูลฝอยกลับไปใช้ประโยชน์ยังคงมีสัดส่วนที่ค่อนข้างน้อย ซึ่งสาเหตุหนึ่งเกิดจากการขาดการคัดแยกขยะมูลฝอยของครัวเรือน ส่งผลให้ขยะเหล่านี้ปนเปื้อนจนไม่สามารถนำกลับมาใช้ประโยชน์หรือมีต้นทุนสูงในการนำกลับมาใช้ประโยชน์ได้ ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาวิธีการจัดการขยะมูลฝอยในประเทศ (แผนภูมิที่ 1) พบว่า วิธีการฝังกลบนั้นเป็นวิธีที่นิยมที่สุด โดยในปี 2559 มีปริมาณขยะมูลฝอยที่ถูกกำจัดด้วยวิธีดังกล่าวมาถึง 7.82 ล้านตัน หรือคิดเป็นร้อยละ 80 ของปริมาณขยะมูลฝอยที่ถูกนำไปกำจัดด้วยวิธีต่าง ๆ

**แผนภูมิที่ 1 รูปแบบการจัดการขยะมูลด้วยฝอยวิธีต่าง ๆ**

จากข้อมูลดังกล่าวข้างต้นสรุปได้ว่า ประเทศไทยใช้วิธีการฝังกลบเป็นวิธีหลักในการจัดการขยะมูลฝอย ดังนั้น ภาษีหลุมฝังกลบอาจเป็นทางเลือกในการจัดการขยะมูลฝอยในประเทศไทยได้ อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาโครงสร้างการบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พบว่า ยังมีข้อจำกัดในการจัดเก็บภาษีหลุมฝังกลบบางประการ เช่น 1) ภาษีหลุมฝังกลบซ้ำซ้อนกับค่าธรรมเนียมการบริหารจัดการขยะมูลฝอย ซึ่งจัดเก็บจากครัวเรือนโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเนื่องจากจัดเก็บจากฐานภาษีเดียวกัน และ 2) แม้ว่ารัฐบาลจะมีการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมการบริหารจัดการขยะมูลฝอยจากครัวเรือน อย่างไรก็ดี กระบวนการคัดแยะขยะมูลฝอยยังขาดประสิทธิภาพ ส่งผลให้ปริมาณการกำจัดขยะมูลฝอยด้วยวิธีฝังกลบยังคงมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งสะท้อนได้ว่า การบริหารจัดการขยะมูลฝอยของภาครัฐยังคงมีข้อจำกัด

ด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนจึงขอเสนอแนวทางการปรับเปลี่ยนกระบวนการบริหารจัดการขยะมูลฝอยทั้งระบบ ดังนี้

1. เปลี่ยนแปลงการบริหารจัดการขยะมูลฝอยจากภาครัฐสู่ภาคเอกชน (Privatization) โดยให้ภาคเอกชนเป็นผู้ดำเนินกิจการหลุมฝังกลบ รวมถึงกระบวนการขนส่งขยะมูลฝอยไปยังพื้นที่ฝังกลบ ซึ่งจะทำให้การให้บริการจัดการขยะมูลฝอยมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น เนื่องจากภาคเอกชนจะมีการนำระบบหรือเทคโนโลยีสมัยใหม่มาใช้เพื่อให้การจัดการคัดแยกขยะมูลฝอยสามารถนำกลับมาใช้ประโยชน์ได้อีก ตลอดจนพัฒนาและปรับปรุงระบบหลุมฝังกลบให้ถูกหลักสุขาภิบาลมากขึ้น

2. ให้ดำเนินการจัดเก็บภาษีหลุมฝังกลบจากภาคเอกชนแทนระบบเดิมที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บค่าธรรมเนียมการบริหารจัดการขยะมูลฝอยจากครัวเรือน ซึ่งจะก่อให้เกิดกลไกการผลักภาระภาษีจากภาคเอกชนไปยังภาคครัวเรือน โดยภาคเอกชนจะผลักภาระภาษีไปให้แก่ผู้บริโภคในสัดส่วนที่มากกว่าการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการบริหารจัดการขยะมูลฝอยจากรครัวเรือนในปัจจุบัน ทั้งนี้ ภาระภาษีที่สูงขึ้นจะสร้างความตระหนักให้แก่ครัวเรือนในการคัดแยกขยะมูลฝอยอันจะนำไปสู่การลดปริมาณการกำจัดขยะมูลฝอยด้วยวิธีฝังกลบได้

กล่าวโดยสรุป การกำจัดขยะมูลฝอยด้วยการฝังกลบส่งผลเสียต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนในหลายด้าน ดังนั้น นานาประเทศจึงเลือกใช้มาตรการจัดเก็บภาษีหลุมฝังกลบในการบรรเทาปัญหาดังกล่าวข้างต้น สำหรับประเทศไทยแม้ว่าจะมีข้อจำกัดในการจัดเก็บภาษีหลุมฝังกลบบางประการ แต่หากปรับปรุงการบริหารจัดการขยะมูลฝอยทั้งระบบให้ดีขึ้น การจัดเก็บภาษีดังกล่าวอาจเหมาะสมที่จะเป็นนวัตกรรมเพื่อการจัดการขยะมูลฝอยในอนาคตได้