ฟิลิปปินส์มีการหาตัวผู้มีรายได้น้อยอย่างไร

บทความโดย
ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร
น.ส.คงขวัญ ศิลา

1. การหาตัวผู้มีรายได้น้อยของฟิลิปปินส์

ระบบกำหนดเป้าหมายครัวเรือนแห่งชาติสำหรับการลดความยากจน (Listahanan or the National Household Targeting System for Poverty Reduction: NHTS-PR) เป็นระบบการจัดการข้อมูลสารสนเทศระดับชาติของฟิลิปปินส์ที่ใช้ในการระบุผู้มีรายได้น้อยว่าคือผู้ใดและอาศัยอยู่ที่ใดของประเทศ แล้วนำไปใช้ในการจัดสวัสดิการให้แก่ผู้มีรายได้น้อยเหล่านั้น โดยมีโครงการช่วยเหลือของรัฐบาล 59 โครงการ ที่นำข้อมูลจาก Listahanan ไปใช้เพื่อระบุตัวตนผู้รับผลประโยชน์ (The World Bank Philippines, March 2022)

2. หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการระบุตัวผู้มีรายได้น้อย

หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการระบุตัวผู้มีรายได้น้อยของฟิลิปปินส์ มี 2 หน่วยงาน คือ

2.1 กระทรวงสวัสดิการสังคมและการพัฒนา (Department of Social Welfare and Development: DSWD) โดยผ่านสำนักงานระบุครัวเรือนยากจนแห่งชาติ (National Household Targeting Office: NHTO) ซึ่ง NHTO จะจ้าง ฝึกอบรม และกำกับการทำงานของเจ้าหน้าที่ภาคสนาม ซึ่งมีภารกิจในการประเมินครัวเรือนในพื้นที่ โดยมีเงื่อนไขว่า เจ้าหน้าที่ผู้นั้นต้องไม่ปฏิบัติหน้าที่ในภูมิลำเนาของตนเอง เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความลำเอียงในการประเมิน

2.2 คณะที่ปรึกษาด้านเทคนิคแห่งชาติ (National Technical Advisory Group: NTAG) ซึ่งประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญด้านความยากจน เศรษฐศาสตร์ สถิติ และประชากรศาสตร์ จะคอยให้คำปรึกษาแก่ NHTO

3. การนำข้อมูลจาก Listahanan ไปใช้ประโยชน์

กฎหมาย EO 867 ค.ศ. 2010 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐทุกแห่งนำฐานข้อมูลครัวเรือนที่ยากจนไปใช้ในการจัดสวัสดิการอย่างถูกฝาถูกตัว

4. เหตุใดจึงไม่ให้สำนักงานสถิติแห่งชาติฟิลิปปินส์ (Philippine Statistics Authority) ทำหน้าที่หาตัวผู้มีรายได้น้อย

สำนักงานสถิติแห่งชาติฟิลิปปินส์ (Philippine Statistics Authority: PSA) เป็นหน่วยงานที่ทำข้อมูลสถิติความยากจนทั่ว ๆ ไปและเป็นระดับมหภาค เช่น ข้อมูลจำนวนผู้มีรายได้น้อยในแต่ละจังหวัดหรือภาค เป็นต้น และถูกจำกัดด้วยข้อกฎหมายที่ว่า ข้อมูลที่ PSA จัดเก็บและประมวลนั้นเป็นความลับ ไม่สามารถเผยแพร่ข้อมูลรายบุคคลได้ (Strictly Confidential) ดังนั้น กฎหมายจึงกำหนดให้การหาตัวผู้มีรายได้น้อยเป็นหน้าที่ของ DSWD

อย่างไรก็ตาม PSA ร่วมอยู่ในคณะที่ปรึกษาด้านเทคนิคแห่งชาติ (NTAG) และให้คำแนะนำแก่ DSWD โดย Listahanan มีการกำหนดเกณฑ์ที่เป็นวิทยาศาสตร์และมีมาตรฐาน อีกทั้งยังมีการใช้ข้อมูลจากการสำรวจและสำมะโนอื่น ๆ ของ PSA ประกอบด้วย เช่น การสำรวจรายได้และรายจ่ายของครอบครัว (Family Income and Expenditure Survey) การสำรวจกำลังแรงงาน (Labor Force Survey) สำมะโนประชากรและเคหะ (Census of Population and Housing) เป็นต้น

5. บทบาทของรัฐบาลท้องถิ่นใน Listahanan

DSWD จะส่งข้อมูลรายชื่อของผู้มีรายได้น้อยให้แก่รัฐบาลท้องถิ่นเพื่อใช้ในการยืนยันข้อมูลของผู้มีรายได้น้อย (Validation)

6. ขั้นตอนต่าง ๆ ของ Listahanan

6.1 ขั้นการเตรียมการ

เป็นการระบุพื้นที่ในการประเมิน วิธีการระบุตัวผู้มีรายได้น้อย รวมถึงการวัดรายได้ทางอ้อม (Proxy Means Test: PMT) และในกรณีของพื้นที่ชนบทจะมีการสัมภาษณ์ทุกครัวเรือนในพื้นที่เป้าหมาย

6.2 ขั้นการรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูล

6.2.1 การลงพื้นที่เพื่อเก็บข้อมูล เป็นการเก็บข้อมูลจากประชากรทุกคนตามที่อยู่อาศัยจริง แบบ Face to Face โดยจะมีการไปเยี่ยมที่บ้านเพื่อรวบรวมข้อมูลพื้นฐานของครัวเรือนโดยใช้แบบฟอร์มประเมินครัวเรือน (Household Assessment Form: HAF) ซึ่งเป็นโปรแกรมอิเล็กทรอนิกส์ในการเก็บรวบรวมและประมวลผลข้อมูล ช่วยลดระยะเวลาการสืบค้นและศึกษาข้อมูล ทั้งนี้ หลังกรอกข้อมูลเสร็จ จะต้องให้ผู้ถูกสัมภาษณ์ทำการตรวจสอบ และลงนามยืนยันข้อมูล

6.2.2 การระบุพื้นที่ที่เก็บข้อมูล จะมีการติดสติ๊กเกอร์ที่หน้าบ้านเพื่อระบุว่า บ้านนี้ได้รับการเยี่ยมแล้ว

6.2.3 การประเมินรายได้ของครัวเรือน ใช้ HAF ในการประเมินรายได้ของครัวเรือน ซึ่งเป็นการวัดรายได้ทางอ้อม (Proxy Means Test: PMT) แล้วเปรียบเทียบกับเกณฑ์ความยากจนในพื้นที่เพื่อประเมินว่า ครัวเรือนนี้ถือเป็นครัวเรือนยากจนหรือไม่ นั่นคือ การระบุครัวเรือนยากจนจะทำผ่านแบบจำลอง PMT โดยตัวแปรและค่าถ่วงน้ำหนักต่าง ๆ จะถูกเก็บไว้เป็นความลับ เพื่อไม่ให้สามารถบิดเบือนค่าต่าง ๆ ได้ ทั้งนี้ เกณฑ์ต่าง ๆ ของ PMT จะเป็นเกณฑ์ที่สามารถมองเห็นและยืนยันได้ เช่น วัสดุของบ้านอยู่อาศัย การเข้าถึงประปาและไฟฟ้า การเป็นเจ้าของทรัพย์สิน เป็นต้น ซึ่งวิธี PMT นี้เหมาะสำหรับใช้ประเทศที่มีแรงงานนอกระบบขนาดใหญ่ (ทำให้ไม่สามารถทราบรายได้ที่แท้จริงได้)

6.3 ขั้นการยืนยันความถูกต้องของข้อมูล

จะมีการติดประกาศรายชื่อครัวเรือนยากจนเอาไว้ในชุมชนเพื่อให้สมาชิกในชุมชนช่วยตรวจสอบและยืนยันความถูกต้องอีกครั้งหนึ่ง หากไม่เห็นด้วยก็สามารถทักท้วงได้ นอกจากนี้ยังมีการตั้งคณะกรรมการยืนยันความถูกต้องของข้อมูลในพื้นที่ (Local Verification Committee: LVC) เพื่อรับอุทธรณ์หรือรับเรื่องร้องเรียน (LVC ประกอบด้วยหัวหน้ารัฐบาลท้องถิ่นในพื้นที่ หัวหน้าสำนักงานสวัสดิการสังคมและการพัฒนาในพื้นที่ หัวหน้าสำนักงานวางแผนท้องถิ่นในพื้นที่ และผู้แทนภาคประชาสังคมในพื้นที่อีก 2 คน) เมื่อยืนยันข้อมูลเสร็จแล้วก็จะมีการประกาศรายชื่อครัวเรือนยากจน

6.4 ขั้นการจัดทำรายงานและดำเนินการ

เมื่อรายชื่อครัวเรือนยากจนเสร็จแล้ว สำนักงานระบุครัวเรือนยากจนแห่งชาติ (NHTO) จะเผยแพร่ข้อมูลไปยังหน่วยงานของรัฐ รัฐบาลท้องถิ่น หน่วยงานวิชาการ และหน่วยงานเอกชนต่าง ๆ ที่มีการลงนามในบันทึกข้อตกลง (Memorandum of Agreement) กับกระทรวงสวัสดิการสังคมและการพัฒนา (DSWD) (เนื่องจากเป็นข้อมูลส่วนบุคคลจึงต้องมีการทำข้อตกลงเพื่อยืนยันว่าจะนำข้อมูลไปใช้สำหรับวัตถุประสงค์ที่ระบุเอาไว้เท่านั้น) เพื่อให้นำข้อมูลครัวเรือนยากจนไปใช้ในการจัดสวัสดิการหรือให้ความช่วยเหลือในรูปแบบต่าง ๆ ต่อไป ซึ่งข้อมูลจาก Listahanan ทำให้เห็นถึงสภาพปัญหาต่าง ๆ เช่น ครัวเรือนใดที่ขาดแคลนกระดาษชำระ ครัวเรือนใดที่ขาดแคลนน้ำดื่ม เป็นต้น ซึ่งสามารถนำไปในการวางแผนและให้การช่วยเหลืออย่างถูกต้อง

7. ตัวอย่างความสำเร็จของโครงการที่นำข้อมูลจาก Listahanan ไปใช้

โครงการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยของฟิลิปปินส์ (Pantawid Pamilyang Pilipino Program: 4Ps) ที่เป็นหนึ่งในยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาความยากจนระดับชาติของฟิลิปปินส์ นับเป็นหนึ่งใน 59 โครงการ ที่นำข้อมูลจาก Listahanan ไปใช้เพื่อระบุผู้รับผลประโยชน์ของโครงการ โดยโครงการ 4Ps นี้ ดำเนินการโดยกระทรวงสวัสดิการสังคมและการพัฒนา (DSWD) เป็นโครงการของรัฐบาลที่มอบเงินช่วยเหลือแบบมีเงื่อนไขแก่คนยากจนในฟิลิปปินส์ เพื่อการพัฒนาสังคม ขจัดความยากจน โดยการลงทุนในทุนมนุษย์ (โภชนาการ สุขภาพ และการศึกษา) ของเด็กอายุ 0-18 ปี โดยเป็นการมอบเงินช่วยเหลือ 2 ประเภท 1) เงินช่วยเหลือด้านสุขภาพ 6,000 เปโซต่อปี หรือ 500 เปโซต่อครัวเรือนต่อเดือน 2) ทุนการศึกษา 300 เปโซต่อเด็กหนึ่งคนทุกเดือนเป็นเวลา 10 เดือน หรือ 3,000 เปโซต่อปี (ครัวเรือนสามารถลงทะเบียนเด็กได้สูงสุด 3 คน สำหรับโปรแกรม) โดยล่าสุดได้มีการช่วยเหลือผ่านโครงการ 4Ps แล้ว 4.4 ล้านคน จากฐานข้อมูล Listahanan ณ ธันวาคม 2564 ที่ระบุครัวเรือนยากจน 5.6 ล้านครัวเรือน จากการประเมินทั้งหมด 15.5 ล้านครัวเรือน (DSWD, August 2022)

ทั้งนี้ Listahanan ได้รับการยกย่องจาก ธนาคารโลก ว่าเป็น “ตัวอย่างแนวปฏิบัติที่ดี” สำหรับประเทศต่าง ๆ ที่ต้องการจะการลงทะเบียนดังกล่าว โดย Listahanan สามารถช่วยรัฐบาลสามารถกำหนดเป้าหมายโครงการต่าง ๆ ให้กับคนยากจนและกลุ่มเปราะบางอย่างถูกฝาถูกตัว โดยการบอกว่าครอบครัวที่ยากจนเป็นใครและอาศัยอยู่ที่ไหน ช่วยให้สามารถเลือกผู้รับผลประโยชน์จากโครงการของรัฐบาลได้อย่างเป็นกลางโดยใช้เกณฑ์ที่โปร่งใส เป็นกลาง และตรวจสอบได้ ซึ่งได้รับการตรวจสอบโดยชุมชน เพื่อประเมินความยากจนในครอบครัวชาวฟิลิปปินส์  (Dr. Mara Warwick, World Bank, 2015)

References

Department of Social Welfare and Development: DSWD, Listahanan Info Kit. Available at https://listahanan.dswd.gov.ph/wp-content/uploads/2019/11/listahanan_info_kit_7.pdf

Department of Social Welfare and Development: DSWD, Pantawid Pamilyang Pilipino Program (4Ps). Available at: https://car.dswd.gov.ph/programs-services/core-programs/pantawid-pamilyang-pilipino-program-4ps/

Department of Social Welfare and Development: DSWD, The Philippine Experience in the development and use of Listahanan National Household Targeting System for Poverty Reduction (NHTS-PR). Available at: https://thedocs.worldbank.org/en/doc/492311538412425899-0310022018/original/4PhilippinesListahananNoelMacalalad.pdf

Development Academy of The Philippines, Listahanan/National Household Targeting System for Poverty Reduction (NHTS-PR), October, 2020. Available at: https://coe-psp.dap.edu.ph/compendium-innovation/listahanan-national-household-targeting-system-for-poverty-reduction-nhts-pr-2/

Gillaine Ravela, Interaksyon, Who are eligible to avail the Pantawid Pamilyang Pilipino Program?. Available at: https://interaksyon.philstar.com/trends-spotlights/2022/07/12/222009/who-are-eligible-to-avail-the-pantawid-pamilyang-pilipino-program/

National News, DSWD’s 3rd ‘Listahanan’ identifies close to 5.6 million poor households

Published August, 2022. Available at: https://mb.com.ph/2022/08/01/dswds-3rd-listahanan-identifies-close-to-5-6-million-poor-households/

The World Bank, Remarks for the Launch of Listahanan 2015 by World Bank Philippines Country Director. Available at: https://www.worldbank.org/en/news/speech/2016/04/05/remarks-for-the-launch-of-listahanan-2015-by-world-bank-philippines-country-director

The World Bank, The Philippines’ Targeting System for the Poor: Successes, lessons and ways forward. Available at: https://documents1.worldbank.org/curated/en/830621542293177821/pdf/132110-PN-P162701-SPL-Policy-Note-16-Listahanan.pdf

Save the Children, IMPACT EVALUATION OF A PARENTINGPROGRAMME FOR THE PANTAWID PAMILYANG PILIPINO PROGRAM IN THEPHILIPPINES, January 2022. Available at: https://resourcecentre.savethechildren.net/pdf/Parenting_Programme_Pantawid_Pamilyang_Pilipino_Program_2022.pdf/

Yoonyoung Cho and Doug Johnson, COVID-19 and Social Assistance in the Philippines: Lessons for Future Resilience, the World Bank Philippines, March 2022. Available at: https://socialprotection.org/es/discover/publications/covid-19-and-social-assistance-philippines-lessons-future-resilience

คงขวัญ ศิลา ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร ผู้มีรายได้น้อย ฟิลิปปินส์