วิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ: เศรษฐศาสตร์แห่งลมหายใจ และความยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อมของประเทศไทย

บทความโดย
นายปภินวิช ไหวดี

ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ปัญหามลพิษทางอากาศได้กลายเป็นหนึ่งในวิกฤตด้านสิ่งแวดล้อมและสาธารณสุขที่สำคัญที่สุดของประเทศไทย โดยเฉพาะในเขตพื้นที่เมืองใหญ่และพื้นที่ภาคเหนือที่ต้องเผชิญกับค่าฝุ่นละออง ที่สูงเกินกว่าค่ามาตรฐานความปลอดภัยขององค์การอนามัยโลก (World Health Organization: WHO) อย่างต่อเนื่อง ซึ่งปัญหานี้มิได้เกิดจากการขาดแคลนเทคโนโลยีหรือทรัพยากรเท่านั้น หากแต่สะท้อนถึงความล้มเหลวเชิงโครงสร้างของภาครัฐในการจัดการกับปัญหามลพิษทางอากาศอย่างเป็นระบบ ทำให้ส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจ แรงงาน การท่องเที่ยว และคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยเฉพาะในกลุ่มเปราะบาง เช่น เด็ก ผู้สูงอายุ และผู้ป่วยเรื้อรัง เป็นต้น สิ่งเหล่านี้ทำให้ประเทศไทยเกิดภาวะ “เศรษฐศาสตร์แห่งลมหายใจที่ไม่เป็นธรรม” ซึ่งประชาชนโดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง กำลังแบกรับต้นทุนความสูญเสียนี้แทนผู้ก่อมลพิษอยู่ในปัจจุบัน

ในขณะที่ต้นตอของมลพิษทางอากาศในประเทศไทยมีความหลากหลายและซับซ้อน ทั้งจากภาคการขนส่ง ภาคอุตสาหกรรม การเผาในพื้นที่โล่งทางการเกษตร รวมไปถึงมลพิษข้ามพรมแดนจากประเทศเพื่อนบ้าน การแก้ไขปัญหานี้จำเป็นต้องอาศัยการปฏิรูปเชิงสถาบันที่บูรณาการทั้งมิติทางกฎหมาย เศรษฐศาสตร์ และ ธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อม ดังนั้น ร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. … (ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ) จึงถือเป็นหมุดหมายสำคัญของการยกระดับ “สิทธิในการหายใจอากาศสะอาด” ให้เป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน และเป็นความพยายามสร้าง “สัญญาประชาคมรูปแบบใหม่” ระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน เพื่อบริหารจัดการอากาศสะอาดอย่างเป็นระบบ กฎหมายฉบับนี้จึงมีการผสานหลักการ ทางเศรษฐศาสตร์ เช่น มาตรการผู้ก่อมลพิษต้องจ่าย (Polluter Pays Principle) และการโอนสิทธิในการระบายสารมลพิษทางอากาศ ในพื้นที่ควบคุม เป็นต้น เข้ากับกลไกการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน การคุ้มครองกลุ่มเปราะบาง และการจัดตั้ง “กองทุนอากาศสะอาด” เพื่อสร้างแรงจูงใจในการลดพฤติกรรมก่อมลพิษทางอากาศและสร้างความยั่งยืนทางสิ่งแวดล้อม

บทความนี้จึงมุ่งวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ภายใต้กรอบแนวคิดเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อม (Environmental Economics) และความยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อม (Environmental Justice) ทั้งในเชิงนโยบาย โครงสร้างกฎหมาย และศักยภาพของเครื่องมือและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์เพื่ออากาศสะอาดในการสร้างสมดุลระหว่างประสิทธิภาพ (Efficiency) และความเป็นธรรม (Equity) ภายใต้บริบทเศรษฐกิจและการเมืองของประเทศไทยในปัจจุบัน ซึ่งการจัดการมลพิษทางอากาศมิได้เป็นเพียงภารกิจด้านสิ่งแวดล้อม แต่คือการลงทุนในทุนมนุษย์ สุขภาพ และศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว การยกระดับ “อากาศสะอาด” จากทรัพยากรที่เคยถูกมองว่าเป็นสินค้าที่ไม่มีต้นทุนหรือไม่มีราคาที่ต้องจ่ายทางเศรษฐศาสตร์ (Free Goods) ให้กลายเป็น “สิทธิที่มีมูลค่า” (Valued Right) จึงเป็นทั้งการปฏิรูปเชิงจริยธรรมและเศรษฐศาสตร์ ในการกำหนดทิศทางการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development) ของประเทศไทยในศตวรรษใหม่ และเพื่อทำความเข้าใจเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ให้มากยิ่งขึ้น ผู้เขียนได้รับเกียรติจาก คุณจักรพล ตั้งสุทธิธรรม ประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. … ซึ่งได้มอบโอกาสให้ผู้เขียนได้สัมภาษณ์ในประเด็นที่เกี่ยวข้อง โดยมีรายละเอียดที่น่าสนใจ ดังนี้

นายจักรพล ตั้งสุทธิธรรม
ประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญ
พิจารณาร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. …

1. “สิทธิในอากาศสะอาด” จะถูกนิยามไว้อย่างไรในกฎหมายฉบับนี้ และกลไกใดจะทำให้สิทธิในอากาศสะอาดได้รับการบังคับใช้จริงในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะในกลุ่มเปราะบาง

ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ซึ่งเป็นร่างกฎหมายที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. … ของสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 26 (คณะกรรมาธิการฯ) เป็นผู้พิจารณาและนำเสนอตามกระบวนการของฝ่ายนิติบัญญัติอยู่ในปัจจุบันนี้ ถือกำเนิดมาจากร่างพระราชบัญญัติฯ จำนวน 7 ฉบับ ซึ่งมีที่มาที่มีความแตกต่างและหลากหลาย ทั้งจากคณะรัฐมนตรี พรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาล และพรรคการเมือง ฝ่ายค้าน รวมถึงจากภาคประชาชน ดังนี้

1. ร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. …. (คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ) – ฉบับรัฐบาล (ใช้ร่างนี้เป็นหลัก)

2. ร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. …. (ตรีนุช เทียนทอง กับคณะ เป็นผู้เสนอ) – ฉบับพลังประชารัฐ

3. ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดเพื่อประชาชน พ.ศ. …. (อนุทิน ชาญวีรกูล กับคณะ เป็นผู้เสนอ) – ฉบับภูมิใจไทย

4. ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดเพื่อสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน พ.ศ. …. (จุลพันธ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ) – ฉบับเพื่อไทย

5. ร่างพระราชบัญญัติฝุ่นพิษและการก่อมลพิษข้ามพรมแดน พ.ศ. …. (ภัทรพงษ์ ลีลาภัทร์ กับคณะเป็นผู้เสนอ) – ฉบับก้าวไกล

6. ร่างพระราชบัญญัติกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ พ.ศ. …. (คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน 22,251 คนเป็นผู้เสนอ) – ฉบับเครือข่ายอากาศสะอาด(ภาคประชาชน)

7. ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ พ.ศ. …. (ร่มธรรม ขำนุรักษ์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ) – ฉบับประชาธิปัตย์

โดยปัจจุบันได้มีการรวบรวมหลักการของร่างกฎหมายทั้ง 7 ฉบับข้างต้น ให้เป็นร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ประกอบด้วย 10 หมวด เป็นที่เรียบร้อยแล้ว และเมื่อพิจารณาในส่วนของหลักการตามร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ หมวด 1 บททั่วไป ส่วนที่ 1 สิทธิในอากาศสะอาด จะพบว่า มีจุดมุ่งหมายต้องการให้ประชาชนทุกคนมีสิทธิในการได้รับอากาศบริสุทธิ์ไว้หายใจ ซึ่งเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานที่พึงได้รับตั้งแต่อยู่ในครรภ์มารดา ดังนั้น จึงมีการกำหนดสิทธิพื้นฐานให้ประชาชนรับทราบข้อมูล มีส่วนร่วมในการออกความเห็นและการร่วมตัดสิน รวมถึงสิทธิในการฟ้องร้องดำเนินคดีเพื่อความเป็นธรรม โดยในมาตรา 7 มีการวางหลักการให้ประชาชนกลุ่มเปราะบาง ได้รับสิทธิคุ้มครอง การตรวจสุขภาพ และการเข้ารับการรักษาพยาบาล และในกรณีที่ประชาชนเข้ารับการรักษาในโรงพยาบาลของรัฐ จะต้องไม่เสียค่าใช้จ่ายในส่วนนี้

ในส่วนของนิยามหน้าที่ของภาครัฐและประชาชน ได้วางหลักการให้ภาครัฐมีอำนาจในการบริหารจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพและคุ้มครองช่วยเหลือกลุ่มเปราะบางให้เข้าถึงสิทธิเรียกร้องต่าง ๆ และสิทธิในการเข้ารับการรักษาอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม

ในส่วนของกลไกที่จะทำให้สิทธินี้ได้รับการบังคับใช้จริงในทางปฏิบัติ คือ การกำหนดให้ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบมีสิทธิที่จะฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายต่อผู้ก่อมลพิษได้โดยตรง ซึ่งได้มีการกำหนดหลักการไว้ในหมวด 3 เครื่องมือและกลไกในการบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด แห่งร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ผ่านการใช้เครื่องมือทางวิทยาศาสตร์และเศรษฐศาสตร์ เช่น การนำเอาดัชนีคุณภาพอากาศ (Air Quality Index: AQI) และดัชนีคุณภาพอากาศเพื่อสุขภาพ (Air Quality Health Index: AQHI) จากกรมควบคุมมลพิษ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มาพิจารณาว่าจะต้องไม่เกินมาตรฐานที่ทำให้เกิดผลกระทบต่อสุขภาพของประชาชน เป็นต้น

2. การเปิดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลและมีส่วนร่วมในเชิงนโยบายด้านอากาศสะอาด จะถูกออกแบบอย่างไร เพื่อสร้างผลลัพธ์เชิงนโยบายที่มีประสิทธิภาพ

ในร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ ได้มีการกำหนดไว้อย่างชัดเจนให้ประชาชนมีสิทธิรับรู้และเข้าถึงข้อมูลอากาศสะอาด ทั้งในส่วนของคุณภาพอากาศ สาเหตุของมลพิษ ผลกระทบต่อสุขภาพและสิ่งแวดล้อมทั้งทางตรงและทางอ้อม โดยคำนึงถึงดัชนีคุณภาพอากาศ (AQI) ควบคู่กับดัชนีคุณภาพอากาศเพื่อสุขภาพ (AQHI) ดังนั้น สิทธิของประชาชนที่จะมีส่วนร่วมในเชิงนโยบายกับภาครัฐในมิติของเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์และกฎหมายต่าง ๆ จะถูกกำหนดตั้งแต่ขั้นตอนของการจัดทำ การปฏิบัติ การกำกับติดตาม การตรวจสอบ และการเรียกร้องในประเด็นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น บุคคล ชุมชน และภาคประชาชน จึงมีสิทธิที่จะรู้และเข้าถึงข้อมูลได้อย่างชัดเจน เข้าถึงง่าย และสอดคล้องกับมาตรฐานสากล

ทั้งนี้ ในส่วนของภาครัฐก็จะต้องสนับสนุนให้บุคคล ชุมชน และภาคประชาชน สามารถดำเนินการในการมีส่วนร่วมกับภาครัฐในการตัดสินใจเชิงนโยบายเกี่ยวกับอากาศสะอาด และส่งเสริมการเข้าถึงและได้รับความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมด้วยเช่นกัน

3. โครงสร้างและหน้าที่ของคณะกรรมการและสำนักงานบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาดตามพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ มีความสอดคล้องกับการป้องกันและควบคุมมลพิษทางอากาศจากแหล่งกำเนิดมลพิษอย่างไร

โครงสร้างของคณะกรรมการและสำนักงานบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ตามร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ ถูกออกแบบมาเพื่อให้มีความสอดคล้องกับการป้องกันและควบคุมมลพิษทางอากาศจากแหล่งกำเนิดมลพิษ 7 ภาค ได้แก่ ภาคอุตสาหกรรม ภาคคมนาคม ภาคป่าไม้ ภาคเกษตรกรรม ภาคเมืองภาคมลพิษข้ามแดน และแหล่งกำเนิดอื่น ดังนั้น จึงเป็นที่มาของการกำหนดให้มีคณะกรรมการ 5 คณะ ดังนี้

1. คณะกรรมการนโยบายเพื่ออากาศสะอาด (คณะกรรมการ) มีหน้าที่กำหนดนโยบายและเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์เพื่อการจัดการมลพิษทางอากาศ กำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพระดับประเทศ กำหนดเครื่องมือและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์

2. คณะกรรมการกำกับดูแลเพื่ออากาศสะอาด (คณะกรรมการกำกับ) มีหน้าที่ประเมินผลการดำเนินงานตามนโยบายและเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ที่กำหนดโดยคณะกรรมการ ให้คำแนะนำแก่หน่วยงานของรัฐ

3. คณะกรรมการวิชาการเพื่ออากาศสะอาด (คณะกรรมการวิชาการ) มีหน้าที่เสนอมาตรฐานคุณภาพอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพระดับประเทศต่อคณะกรรมการ เสนอมาตรฐานคุณภาพอากาศสะอาดเพื่อสวัสดิภาพของสาธารณะระดับพื้นที่ต่อรัฐมนตรี

4. คณะกรรมการเครื่องมือและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์เพื่ออากาศสะอาด (คณะกรรมการเศรษฐศาสตร์) มีหน้าที่เสนอแผนการขับเคลื่อนการกำหนดมาตรการหรือกลไกการใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์

5. คณะกรรมการอากาศสะอาดจังหวัดและคณะกรรมการอากาศสะอาดกรุงเทพมหานคร มีหน้าที่จำแนกพื้นที่คุณภาพอากาศและจัดทำแผนปฏิบัติการ ประกาศเขตเฝ้าระวัง – เขตประสบมลพิษทางอากาศ โดยคณะกรรมการอากาศสะอาดจังหวัด จะมีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นประธานกรรมการ กำกับดูแลโดยผู้ว่าราชการจังหวัด และคณะกรรมการอากาศสะอาดกรุงเทพมหานคร มีผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ เป็นประธานกรรมการ โดยมีเจ้าพนักงานอากาศสะอาด และผู้ช่วยเจ้าพนักงานอากาศสะอาด เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้

นอกจากนี้ ยังมีสำนักงานบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด มีหน้าที่เสนอความเห็นต่อคณะกรรมการเพื่อประกอบการพิจารณากำหนดนโยบายการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศจากแหล่งกำเนิดมลพิษแต่ละภาค และมีระบบให้คำปรึกษา และเป็นตัวเชื่อมการทำงาน ลดปัญหาซ้ำซ้อน สั่งการ และลดปัญหาการกำกับเชิงนโยบายแบบรวมศูนย์อีกด้วย

4. การกำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศระดับพื้นที่โดยอิงกับผลกระทบต่อสุขภาพและสิ่งแวดล้อม มีฐานแนวคิดทางวิทยาศาสตร์และเศรษฐศาสตร์มากน้อยเพียงใด และจะถูกปรับตามบริบทเชิงภูมิศาสตร์อย่างไร

การกำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศระดับพื้นที่โดยอิงกับผลกระทบต่อสุขภาพและสิ่งแวดล้อมได้มีการกำหนดแนวคิดทางวิทยาศาสตร์และเศรษฐศาสตร์ ไว้ในมาตรา 33 แห่งร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ โดยมีสาระสำคัญ เพื่อประโยชน์ในการกำหนดเป้าหมาย นโยบาย และมาตรการเพื่อจัดการมลพิษทางอากาศ และคุ้มครองสุขภาพของประชาชนและสวัสดิภาพสาธารณะ ให้มีการกำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศสะอาด ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ มาตรฐานคุณภาพอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพระดับประเทศ และมาตรฐานคุณภาพอากาศสะอาดเพื่อสวัสดิภาพของสาธารณะระดับพื้นที่ โดยให้มีการทบทวนและปรับปรุงมาตรฐานอย่างน้อยทุกห้าปี และ จะมีการบัญญัติในส่วนของกฎหมายลำดับรองเพื่อกำหนดรายละเอียดที่เกี่ยวข้องต่อไป ซึ่งในส่วนนี้ถือว่าเป็นนวัตกรรมทางกฎหมายที่สำคัญ เพราะ ได้มีการนำแนวคิดทางวิทยาศาสตร์และเศรษฐศาสตร์มาจัดการกับสภาพปัญหาให้สอดคล้องกับบริบทเชิงภูมิศาสตร์ในแต่ละพื้นที่อย่างเป็นรูปธรรม

5. ในบริบทของมลพิษข้ามพรมแดน ประเทศไทยมีข้อจำกัดเชิงอำนาจและทรัพยากรในการเจรจาระหว่างประเทศอย่างไร และร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ ออกแบบกลไกเชื่อมโยงกับกฎหมายระหว่าง ประเทศไว้อย่างไรในการรับมือ

มลพิษข้ามพรมแดนส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมของประเทศไทยเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะในพื้นที่ภาคเหนือของประเทศไทย ยกตัวอย่างเช่น กรณีของจังหวัดเชียงใหม่ ซึ่งได้รับผลกระทบจากมลพิษข้ามพรมแดนคิดเป็นร้อยละ 70 ของจำนวนมลพิษทั้งหมดของทั้งจังหวัด โดยที่ผ่านมาในอดีตประเทศไทยไม่มีกฎหมายอากาศสะอาดที่สอดคล้องกับกรณีปัญหาดังกล่าวอย่างเป็นรูปธรรม ย่อมเป็นปัญหาและอุปสรรคสำคัญในการออกไปเจรจากับประเทศเพื่อนบ้านโดยรอบ โดยเฉพาะประเทศในกลุ่มอาเซียน ซึ่งอาจมองว่าการที่ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายอากาศสะอาดที่ชัดเจน จึงส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นในการทำข้อตกลงระหว่างประเทศร่วมกัน ดังนั้น การที่ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ ได้มีการกำหนดการป้องกันและควบคุมมลพิษทางอากาศจากแหล่งกำเนิด 7 ภาค เอาไว้อย่างชัดเจน โดยเฉพาะในส่วนของมาตรา 51 ภาคมลพิษข้ามแดน จะมีส่วนช่วยทำให้ประเทศต่าง ๆ เห็นถึงความตั้งใจของประเทศไทยในการใช้กลไกการเจรจาทางการทูตระหว่างประเทศเพื่อแก้ไขปัญหามลพิษข้ามแดนร่วมกัน ยกตัวอย่างเช่น ในช่วงรัฐบาลของนายเศรษฐา ทวีสิน ได้มีการริเริ่มดำเนินการตาม แผนยุทธศาสตร์ฟ้าใส (CLEAR Sky Strategy) คือ แผนปฏิบัติการร่วมเพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาหมอกควันข้ามแดนระหว่างไทย สปป. ลาว และเมียนมา โดยมุ่งเน้นการลดจุดความร้อน กำหนดพื้นที่เสี่ยงไฟป่าการประเมิน ผลกระทบ และส่งเสริมความร่วมมือกับทุกภาคส่วน เพื่อให้ภูมิภาคปลอดหมอกควันอย่างยั่งยืน เป็นต้น

ในส่วนของการพัฒนามาตรการการห้ามนำเข้าสินค้าเกษตรข้ามแดนที่ก่อให้เกิดมลพิษ จะถูกดำเนินการโดยผ่านการตรวจสอบพิกัดทางภูมิศาสตร์ของแปลงปลูก รวมถึงการออกกฎหมายลำดับรองโดยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสอบห่วงโซ่อุปทาน (Supply Chain) อย่างรอบด้านทั้งในและนอกราชอาณาจักรไทย ในการตรวจสอบแหล่งที่มาของสินค้าเกษตรข้ามแดนจากประเทศเพื่อบ้าน นอกจากนี้ ยังได้มีการบูรณาการความร่วมมือกับองค์กรต่าง ๆ เช่น สำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (องค์การมหาชน) (Geo – Informatics and Space Technology Development Agency: GISTDA) และองค์การบริหารการบินและอวกาศแห่งชาติ (National Aeronautics and Space Administration: NASA) เป็นต้น เพื่อร่วมกันพัฒนาเครื่องมือและระบบในการทำงานติดตามและตรวจสอบสถานการณ์การเกิด จุดความร้อน (Hotspot) และพื้นที่เผาไหม้ (Burn Scar) ในพื้นที่การเกษตรประเทศเพื่อนบ้าน การศึกษาเกี่ยวกับเกษตรพันธสัญญา หรือคอนแทรคฟาร์มมิ่ง (Contract Farming) ในกรณีที่บริษัทยักษ์ใหญ่ไปทำการเกษตร ในประเทศเพื่อนบ้านและทำการลดต้นทุนโดยการเผาพื้นที่เพื่อเตรียมสร้างผลกำไรจากผลิตภัณฑ์ทางการเกษตร ซึ่งจะมีกลไกของการตรวจสอบย้อนกลับไปถึงที่มาของสินค้าเกษตรแปรรูปต่าง ๆ ผ่านหลักการของมาตรา 51 มาตรา 54 มาตรา 56 แห่งร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้

6. มาตรการทางเศรษฐศาสตร์ เช่น ค่าธรรมเนียมและการโอนสิทธิในการระบายสารมลพิษทางอากาศในพื้นที่ควบคุม เป็นต้น จะถูกรวมเข้ากับกลไกทางกฎหมายรูปแบบเดิมของประเทศไทยได้อย่างไร

มาตรการทางเศรษฐศาสตร์มุ่งหวังให้เกิดการปรับเปลี่ยนพฤติกรรม ทั้งในส่วนของหน่วยงานภาครัฐผู้ทำหน้าที่ในการกำกับดูแลแก้ไขปัญหา ภาคเอกชนที่ดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ และภาคประชาชน รวมถึงผู้ก่อมลพิษกลุ่มต่าง ๆ โดยค่าธรรมเนียมต่าง ๆ จะคำนวณตามจริง โดยในส่วนขององค์กรขนาดใหญ่คาดว่าน่าจะมีต้นทุนที่เพียงพอในการเปลี่ยนผ่านพฤติกรรมในการก่อมลพิษ แต่ในส่วนขององค์กรขนาดกลางและขนาดเล็กจะต้องมีการออกกฎหมายลำดับรองมากำกับดูแล ทั้งในส่วนของประเภท ชนิด และขนาดของรูปแบบกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ก่อมลพิษต่อไป

ดังนั้น ในร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ ได้มีการกำหนดหลักการเกี่ยวกับค่าธรรมเนียมไว้ในหมวด 6 เครื่องมือและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์เพื่ออากาศสะอาด ส่วนที่ ๒ ค่าธรรมเนียมเพื่ออากาศสะอาด มาตรา 68/6 ซึ่งมีสาระสำคัญเกี่ยวกับการให้ผู้ประกอบอุตสาหกรรมตามกฎหมายว่าด้วยภาษีสรรพสามิต หรือ ผู้นำเข้าตามกฎหมายว่าด้วยศุลกากร หรือผู้ประกอบการที่ต้องเสียภาษี หรือค่าธรรมเนียม หรือค่าบริการตามกฎหมายอื่น แล้วแต่กรณี มีหน้าที่เสียค่าธรรมเนียมเพื่ออากาศสะอาดตามปริมาณตามมูลค่า หรือตามปริมาณและมูลค่าของสินค้าหรือผลิตภัณฑ์แล้วแต่กรณี โดยพิจารณาตามหลักการของมาตรา 68/3 และในส่วนของการจัดสรร การซื้อขาย และการโอนสิทธิในการระบายสารมลพิษทางอากาศในพื้นที่ควบคุม จะถูกกำหนดไว้ในมาตรา 69/1 ถึงมาตรา 69/4 โดยจะมีสำนักงานบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาดเป็นหน่วยงานในการทำหน้าที่กำหนดปริมาณการระบายสารมลพิษทางอากาศในพื้นที่ควบคุม โดยคณะกรรมการเศรษฐศาสตร์จะเข้ามาทำหน้าที่ในการกำกับดูแลและให้คำแนะนำเชิงนโยบายที่เกี่ยวข้องกับมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ในภาพรวม

7. กองทุนอากาศสะอาดจะทำหน้าที่เป็นเครื่องมือกระตุ้นพฤติกรรมและสนับสนุนนโยบายอย่างไร โดยเฉพาะภายใต้ข้อจำกัดด้านงบประมาณและความเสี่ยงในการจัดสรรทรัพยากรอย่างไม่มีประสิทธิภาพ

หากเปรียบร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ เสมือนเป็นรถยนต์คันหนึ่ง กองทุนอากาศสะอาดก็เปรียบเสมือนเป็นเชื้อเพลิงในการขับเคลื่อนให้การเดินทางของรถยนต์คันนี้ให้ไปถึงยังจุดหมาย เนื่องจาก กองทุนสิ่งแวดล้อม ซึ่งถูกจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 มิได้มีวัตถุประสงค์โดยตรงในการแก้ไขปัญหามลพิษที่เกิดขึ้นในปัจจุบันโดยตรง ย่อมไม่สามารถขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหามลพิษให้ไปถึงจุดหมายหรือทางออกของปัญหาได้ในที่สุด ดังนั้น กองทุนอากาศสะอาดจึงเข้ามาตอบโจทย์การแก้ไขปัญหามลพิษได้อย่างตรงจุดมากกว่า เพราะ มีวัตถุประสงค์เฉพาะในการแก้ไขปัญหามลพิษโดยตรง

ในส่วนของกองทุนอากาศสะอาดนั้น มีแหล่งที่มาจากร่างพระราชบัญญัติกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ พ.ศ. …. (คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน 22,251 คนเป็นผู้เสนอ) – ฉบับเครือข่ายอากาศสะอาด (ภาคประชาชน) เมื่อคณะรัฐมนตรีได้รับหลักการร่างกฎหมายทั้ง 7 ฉบับ จึงทำให้คณะกรรมาธิการฯ สามารถพิจารณาในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับกองทุนอากาศสะอาดได้ตามขั้นตอนของกฎหมาย ซึ่งไม่ขัดกับหลักการของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และในวาระ 2 ของการพิจารณาในหมวด 6/1 กองทุนอากาศสะอาด แห่งร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ก็ได้มีการชี้แจงทำความเข้าใจกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทุกฝ่ายเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ดังนั้น เมื่อมีการตั้งกองทุนอากาศสะอาดขึ้นมา ก็จะมีส่วนในการช่วยสนับสนุนการใช้เครื่องมือและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ให้เกิดขึ้นได้จริง เพื่อสนับสนุนการดำเนินงานในการป้องกันมลพิษทางอากาศ การสื่อสารสร้างความรู้ และการส่งเสริม ความเข้มแข็งของเครือข่ายประชาชน ไปจนถึงความร่วมมือกับต่างประเทศ การช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบ การให้ความช่วยเหลือในกรณีที่มีการดำเนินคดีตามกฎหมาย และการเยียวยาความเสียหายเบื้องต้น รวมถึงสนับสนุนวิสาหกิจเพื่อสังคม ในการลดปัญหามลพิษของประเทศไทยในภาพรวมให้อยู่ในเกณฑ์มาตรฐานขององค์การอนามัยโลก (World Health Organization: WHO)

8. หลักความรับผิดตามแนวคิด “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” จะถูกบังคับใช้ภายใต้ระบบกระบวนทางกฎหมายปัจจุบันได้จริงหรือไม่ และจะมีผลอย่างไรต่อแรงจูงใจในการลดการปล่อยมลพิษในภาคธุรกิจ

แนวคิด “ผู้ก่อมลพิษต้องจ่าย” หรือ Polluter Pays Principle (PPP) ถือเป็นส่วนหนึ่งของมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ ซึ่งจะสอดคล้องกับการบัญญัติหลักการในการเพิ่มประสิทธิภาพของร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ไว้ในหมวด 8 ความรับผิดทางแพ่ง หมวด 9 โทษอาญา และหมวด 10 มาตรการปรับเป็นพินัย ตามที่ได้กล่าวไว้ในตอนข้างต้น โดยมีรายละเอียดพอสังเขป ดังนี้

หมวด ๘ ความรับผิดทางแพ่ง ได้มีการกำหนดหลักการไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 72 มาตรา 73/2 และมีการกำหนดหลักการที่เกี่ยวข้องกับความรับผิดทางแพ่ง ได้แก่ ความรับผิดทางแพ่งในราชอาณาจักรของผู้ก่อมลพิษทางอากาศและผู้เกี่ยวข้อง ความรับผิดทางแพ่งกรณีมลพิษทางอากาศข้ามแดน การยินยอมชดใช้ค่าสินไหมทดแทนก่อนการฟ้องคดี และภาระการพิสูจน์ สัดส่วนความรับผิด ค่าสินไหมทดแทน และอายุความ

หมวด ๙ โทษอาญา ได้มีการกำหนดหลักการไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 75 ซึ่งมีสาระสำคัญเกี่ยวกับการกำหนดโทษของเจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษภาคอุตสาหกรรมผู้ใด กระทำโดยเจตนาหรือโดยประมาท ระบายสารมลพิษทางอากาศ ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสองปี หรือปรับไม่เกินห้าสิบล้านบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ และให้ปรับอีกวันละไม่เกินห้าแสนบาทตลอดระยะเวลาที่ไม่ได้ปฏิบัติให้ถูกต้องหรือหยุดหรือระงับการกระทำนั้น

หมวด ๑๐ มาตรการปรับเป็นพินัย ได้มีการกำหนดหลักการกำหนดโทษของผู้ฝ่าฝืนคำสั่งเจ้าพนักงานอากาศสะอาด ปรับไม่เกิน 200,000 – 1,000,000 บาท และปรับอีกวันละไม่เกิน 20,000 – 100,000 บาท จนกว่าจะปฏิบัติให้ถูกต้อง (แล้วแต่กรณี) โดยค่าปรับที่ได้จะถูกนำส่งเข้ากองทุนอากาศสะอาด

ซึ่งหลักการตามหมวด 8 ความรับผิดทางแพ่ง หมวด 9 โทษอาญา และหมวด 10 มาตรการปรับเป็นพินัย ข้างต้นนี้ ล้วนแล้วแต่สะท้อนแนวคิด “ผู้ก่อมลพิษต้องจ่าย” หรือ Polluter Pays Principle (PPP) ซึ่งถือเป็นส่วนสำคัญของมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ ในขณะเดียวกันก็มิได้เป็นเอื้อให้เกิดการใช้อำนาจรัฐในทางที่ไม่เหมาะสมมากจนเกินไป และคำนึงถึงการทวงคืนอากาศสะอาดด้วยมาตรการลงโทษผู้ก่อให้เกิดมลพิษเป็นสำคัญ ควบคู่ไปกับการส่งเสริมการแข่งขันของภาคเอกชนให้หันมาดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจด้วยแนวคิดเศรษฐกิจสีเขียว (Green Economy) ให้มากขึ้นอีกด้วย

9. บทสรุป ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ จะมีศักยภาพมากหรือน้อยเพียงใด โดยเฉพาะในบริบทของประเทศไทยในปัจจุบัน

ปัจจุบันทั่วโลกหันมาให้ความสำคัญในประเด็นเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมและมลพิษในหลากหลายมิติ เช่น การเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ (Climate Change) พลังงานสีเขียว (Green Energy) คาร์บอนเครดิต (Carbon Credit) และการท่องเที่ยวสีเขียว (Green Tourism) เป็นต้น ซึ่งสอดคล้องกับการที่ประชาชนประเทศไทยได้หันมาให้ความสนใจในเรื่องปัญหาสิ่งแวดล้อมและมลพิษกันมากขึ้น โดยเฉพาะประเด็นปัญหามลพิษทางอากาศ อันสะท้อนได้จากการที่ปัญหาดังกล่าวส่งผลกระทบไปยังหลายภาคส่วน เช่น ภาคการท่องเที่ยว เป็นต้น โดยช่วงเวลาที่ได้รับความนิยมในการท่องเที่ยวสูงสุด (High Season) ของประเทศไทย กลับกลายเป็นช่วงที่มีการตรวจพบค่าฝุ่นละอองขนาดเล็กที่มีเส้นผ่านศูนย์กลางไม่เกิน 2.5 ไมครอน (Particulate matter with diameter of less than 2.5 micron: PM2.5) สูงที่สุดเช่นเดียวกัน สถานการณ์ดังกล่าวย่อมส่งผลกระทบโดยตรงต่อสุขภาพและเศรษฐกิจของประเทศไทย

ด้วยเหตุนี้เอง จึงเป็นที่มาและเหตุผลของการที่ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ได้รับการสนับสนุนจากทุกภาคส่วน ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ และฝ่ายนิติบัญญัติ รวมถึงภาคประชาชน เพราะ ล้วนแล้วแต่มีจุดเริ่มต้นมาจากการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนที่มีจุดมุ่งหมายร่วมกันในการทวงคืนอากาศสะอาดมาตั้งแต่แรก ทั้งในส่วนของที่มาและกระบวนการร่างกฎหมาย โดยในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรก็ได้รับการสนับสนุนจากทุกพรรคการเมือง ในการลงมติเห็นชอบในวาระ 2 ของการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้แล้ว ดังนั้น เมื่อร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ ได้รับการสนับสนุนจากทุกภาคส่วนมาตั้งแต่แรกตามที่กล่าวไปในข้างต้นแล้วนั้น ประกอบกับร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ มีวัตถุประสงค์ที่ดี ในการมุ่งมั่นที่จะขับเคลื่อนการลดมลพิษและทวงคืนอากาศสะอาดอย่างเป็นรูปธรรม จึงมีมุมมองว่าร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ จะมีศักยภาพมากพอที่จะสนับสนุนภารกิจของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทั้งในระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว ในการทวงคืนอากาศสะอาดให้กับประเทศไทยได้อย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืนในอนาคต

จากการสัมภาษณ์ผ่าน 9 คำถามข้างต้น จะเห็นว่า ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ได้สะท้อนให้เห็นถึงจุดเปลี่ยนสำคัญของมุมมองทางเศรษฐศาสตร์และกฎหมาย จากเดิมที่มองว่าอากาศเป็นทรัพยากรที่ไม่มีราคา ไปสู่การยอมรับร่วมกันว่า “อากาศสะอาด” คือ ต้นทุนของคุณภาพชีวิตมนุษย์และสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานที่ภาครัฐและสังคมทุกภาคส่วนต้องร่วมกันปกป้องเอาไว้ ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ จึงไม่เพียงแต่มุ่งควบคุมปริมาณมลพิษในอากาศเท่านั้น แต่ยังเป็นการปฏิรูปเครื่องมือและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ เพื่อรักษาไว้ซึ่งต้นมนุษย์ในการพัฒนาให้กลายเป็นต้นทุนภายในระบบเศรษฐกิจของประเทศไทย ผ่านสำคัญของกฎหมาย เช่น กลไกผู้ก่อมลพิษต้องจ่าย (Polluter Pays Principle) การโอนสิทธิในการระบายสารมลพิษทางอากาศในพื้นที่ควบคุม และกองทุนอากาศสะอาด เป็นต้น

ในมิติของความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ดังกล่าว ได้วางรากฐานของ “ประชาธิปไตยทางสิ่งแวดล้อม” โดยเปิดพื้นที่ให้ประชาชน โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง มีสิทธิในการรับรู้ข้อมูล การมีส่วนร่วม และการฟ้องร้องเพื่อคุ้มครองสิทธิในอากาศสะอาด อันเป็นการขยายความหมายของความเป็นธรรมจากเชิงนิติศาสตร์ไปสู่เชิงเศรษฐศาสตร์และสิทธิมนุษยชน

อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จของร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ ฉบับนี้ ขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพในการบังคับใช้ ความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้อง และความร่วมมือของภาคเอกชนในการเปลี่ยนผ่านไปสู่เศรษฐกิจสีเขียว (Green Economy) ร่วมกัน หากสามารถบูรณาการกลไกเหล่านี้ได้อย่างเป็นระบบและยั่งยืน ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดฯ จะไม่เพียงเป็นเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์และกฎหมายเท่านั้น แต่จะถูกพัฒนาและยกระดับให้กลายเป็น “สัญญาประชาคมรูปแบบใหม่” ที่หลอมรวมหลักการทางเศรษฐศาสตร์ กฎหมาย และ สิทธิมนุษยชนเข้าไว้ด้วยกัน เพื่อสร้างสมดุลระหว่างประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจและความเป็นธรรมทางสิ่งแวดล้อมอย่างแท้จริง

นายปภินวิช ไหวดี
เศรษฐกรชำนาญการ
ผู้เขียน

ปภินวิช ไหวดี