CAT Bonds : ทางเลือกเชิงนโยบายในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติของประเทศไทย

บทความโดย
นายณัทตรัยพัทธ์ ปรางค์ประยูร
นางสาวเมวลี เทียมเทศ

1. บทนำ

ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา ความถี่และความรุนแรงของภัยพิบัติทางธรรมชาติมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ อันเป็นผลมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การขยายตัวของเมือง และการเพิ่มขึ้นของมูลค่าทรัพย์สินในพื้นที่เสี่ยงภัย ส่งผลให้ความเสียหายทางเศรษฐกิจและสังคมจากภัยพิบัติมีแนวโน้มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในภูมิภาคเอเชียและแปซิฟิกซึ่งมีช่องว่างความคุ้มครองด้านประกันภัย (Protection Gap) ค่อนข้างสูง กล่าวคือ ความเสียหายส่วนใหญ่ไม่ได้รับการประกันภัยรองรับ ทำให้ภาระทางการคลังตกอยู่กับภาครัฐและประชาชนเป็นหลัก (OECD, 2024)

ภายใต้บริบทดังกล่าว เครื่องมือทางการเงินรูปแบบใหม่ เช่น ตราสารหนี้ภัยพิบัติ (Catastrophe Bonds หรือ CAT Bonds) ได้รับความสนใจเพิ่มขึ้นในฐานะกลไกถ่ายโอนความเสี่ยงจากภาคประกันภัยหรือภาครัฐไปยังตลาดทุน ซึ่งช่วยเพิ่มศักยภาพในการรับมือภัยพิบัติและเสริมสร้างความมั่นคงทางการคลังของประเทศ

2. แนวคิดและความหมายของตราสารหนี้ภัยพิบัติ (CAT Bonds)

CAT bond หรือ Catastrophe Bond คือ ตราสารหนี้ประเภทหนึ่งที่ออกโดยรัฐบาล บริษัทประกันภัย หรือองค์กรระหว่างประเทศ ผ่านโครงสร้างนิติบุคคลเฉพาะกิจ (Special Purpose Vehicle: SPV) เพื่อระดมทุนจากนักลงทุน โดยมีวัตถุประสงค์หลักในการโอนความเสี่ยงจากภัยพิบัติทางธรรมชาติไปยังตลาดทุน โดยกลไกสำคัญของ CAT bond คือ หากเกิดเหตุภัยพิบัติที่เข้าเงื่อนไขตามที่กำหนด เงินต้นหรือดอกเบี้ยบางส่วนของนักลงทุนจะถูกนำไปใช้ชดเชยความเสียหายแก่ผู้เอาประกันหรือรัฐบาล แต่หากไม่เกิดภัยพิบัติตามเงื่อนไขนักลงทุนจะได้รับดอกเบี้ยตามสัญญาและเงินต้นคืนเมื่อครบกำหนด และเนื่องจากมีความเสี่ยงจากเหตุการณ์ธรรมชาติที่ไม่สามารถคาดการณ์ได้อย่างแม่นยำ อัตราผลตอบแทนของ CAT bond จึงมักสูงกว่าตราสารหนี้ทั่วไป เพื่อชดเชยความเสี่ยงดังกล่าว ยกตัวอย่างเช่น เมื่อปี 2017 เม็กซิโกออก Cat Bond ผ่านธนาคารโลก (World Bank) เพื่อคุ้มครองแผ่นดินไหว โดยมีเงื่อนไขต้องเกิดแผ่นดินไหวความรุนแรง 8.1 แมกนิจูดขึ้นไป ภายในในพื้นที่ที่กำหนด ในเวลาต่อมาเกิดแผ่นดินไหวขนาด 8.2 แมกนิจูด ที่ชายฝั่งเม็กซิโก ส่งผลให้นักลงทุนสูญเสียเงินต้น 100% (รวมมูลค่า 150 ล้านดอลลาร์) เงินจำนวนนั้นถูกโอนไปให้รัฐบาลเม็กซิโกใช้ฟื้นฟูประเทศทันที

 ทั้งนี้ โดยทั่วไปพันธบัตรภัยพิบัติมีโครงสร้างที่แบ่งตามลักษณะเงื่อนไขการชำระคืนเงินต้นและลดทอนเงินต้นเมื่อเกิดภัยพิบัติ ได้แก่

(1) แบบ Indemnity (อิงความเสียหายจริง): จ่ายเงินชดเชยตามความเสียหายจริงที่บริษัทประกันภัยได้รับ

(2) แบบ Industry Loss (อิงความเสียหายอุตสาหกรรม): จ่ายเงินชดเชยตามมูลค่าความเสียหายรวมที่เกิดขึ้นในอุตสาหกรรมประกันภัยโดยรวม

(3) แบบ Parametric (อิงค่าพารามิเตอร์): จ่ายเงินชดเชยตามค่าทางวิทยาศาสตร์ที่วัดได้ เช่น ขนาดแผ่นดินไหว, ความเร็วลมพายุ

(4) แบบ Modelled Loss (อิงความเสียหายจำลอง): จ่ายเงินชดเชยตามมูลค่าความเสียหายที่ถูกคำนวณผ่านแบบจำลองคอมพิวเตอร์ 

(5) แบบ Hybrid triggers (วิธีลูกผสม): กลไกการกำหนดเงื่อนไขการจ่ายเงินที่ผสมผสานคุณลักษณะของ trigger มากกว่าหนึ่งประเภท เพื่อสร้างสมดุลระหว่างความรวดเร็วในการจ่ายเงินและความแม่นยำของการสะท้อนความเสียหายจริง

3. กลไกการดำเนินงานของ CAT Bonds

CAT bond มีโครงสร้างแตกต่างจากการประกันภัยแบบดั้งเดิม โดยใช้ระบบหลักประกันเต็มจำนวน (Fully Collateralized Structure) เป็นระบบที่ “ต้องมีเงินหรือทรัพย์สินสำรองครบ 100%” ไว้รองรับภาระผูกพันหรือความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น ตั้งแต่ต้นซึ่งช่วยลดความเสี่ยงด้านเครดิตของผู้ออกตราสาร โดยกระบวนการทั่วไปประกอบด้วยขั้นตอนสำคัญดังนี้

3.1 การระดมทุนผ่าน SPV ผู้สนับสนุน (Sponsor) เช่น บริษัทประกันภัยหรือรัฐบาล จะจัดตั้ง SPV เพื่อแยกความเสี่ยงออกจากผู้เอาประกัน และ สร้างความเชื่อมั่นให้แก่ผู้ลงทุนในการออกพันธบัตร โดยเงินต้นที่ได้จะถูกนำไปเก็บในบัญชีทรัสต์ที่มีความมั่นคงสูง

3.2 การบริหารเงินหลักประกัน เงินที่ระดมได้จะถูกนำไปลงทุนในสินทรัพย์ความเสี่ยงต่ำ เช่น พันธบัตรรัฐบาล เพื่อสร้างผลตอบแทน ขณะเดียวกันผู้สนับสนุนจะจ่ายเบี้ยประกันให้แก่ SPV โดยผู้สนับสนุนจะทำสัญญากับ SPV โดยตกลงจะจ่าย “เบี้ยประกัน” เป็นงวดๆ (เช่น รายไตรมาส หรือราย 6 เดือน) เข้าไปที่บัญชีของ SPV เงินเบี้ยประกันนี้ จะถูกส่งต่อไปให้นักลงทุนทั้งหมด

3.3 การจ่ายผลตอบแทน นักลงทุนจะได้รับผลตอบแทนจากสองส่วน ได้แก่ (1) ดอกเบี้ยจากการลงทุนในบัญชีทรัสต์ และ (2) เบี้ยประกันจากผู้สนับสนุน ซึ่งผลรวมดังกล่าวเรียกว่า “Coupon” ของ CAT bond ซึ่งมักสูงกว่าพันธบัตรทั่วไป

3.4 การสิ้นสุดสัญญา หากเกิดภัยพิบัติตามเงื่อนไข เงินต้นที่นักลงทุนนำมาซื้อพันธบัตรจะถูกนำไปชดเชยความเสียหาย และนักลงทุนอาจสูญเสียเงินต้นบางส่วนหรือทั้งหมด แต่หากไม่เกิดภัยพิบัติ เงินต้นและดอกเบี้ยจะคืนให้แก่นักลงทุนเมื่อครบกำหนดสัญญา

4. บทบาทขององค์กรระหว่างประเทศในการออก CAT Bonds

ในกรณีของภาครัฐ โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนา ธนาคารโลก (World Bank) มีบทบาทสำคัญในการออกตั๋วสัญญาผ่านโครงการ Capital-at-Risk Notes หมายถึง ตราสารที่โอนความเสี่ยงภัยพิบัติ หรือที่เรียกโดยทั่วไปว่า CAT Bond ซึ่งช่วยลดต้นทุนและความซับซ้อนในการจัดตั้ง SPV รวมทั้งเพิ่มความน่าเชื่อถือในสายตานักลงทุนตัวอย่างที่สำคัญ ได้แก่ประเทศฟิลิปปินส์ ซึ่งออก CAT bond ในปี 2019 เพื่อคุ้มครองความเสี่ยงจากพายุหมุนเขตร้อนและแผ่นดินไหวและประเทศจาเมกา ซึ่งออกพันธบัตรภัยพิบัติในปี 2021 เพื่อรับมือพายุเฮอริเคน

ซึ่งความสำเร็จของประเทศเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่า CAT bond สามารถเป็นเครื่องมือเสริมสร้างความยืดหยุ่นทางการคลังและลดผลกระทบทางเศรษฐกิจจากภัยพิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพ

5. กรณีศึกษาการใช้ CAT Bonds ในระดับประเทศ

5.1 กรณีศึกษาประเทศฟิลิปปินส์

ฟิลิปปินส์ถือเป็นประเทศแรกในภูมิภาคอาเซียนที่ประสบความสำเร็จในการออกพันธบัตรภัยพิบัติระดับรัฐบาล โดยในปี ค.ศ. 2019 ได้ออก CAT bond มูลค่าประมาณ 225 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ผ่านความร่วมมือกับธนาคารโลก โดยมีเงื่อนไขที่รัฐบาลฟิลิปปินส์เลือกใช้เกณฑ์พารามิเตอร์ ซึ่งอ้างอิงจาก ข้อมูลทางกายภาพของภัยพิบัติ แทนที่จะอ้างอิงจากมูลค่าความเสียหายจริง การตั้งเกณฑ์พารามิเตอร์ใช้ช่วยให้ได้รับเงินชดเชยรวดเร็ว เพราะไม่ต้องรอขั้นตอนการประเมินความเสียหายที่ซับซ้อน เพียงใช้ข้อมูลทางวิทยาศาสตร์ (เช่น ความเร็วลม หรือแรงสั่นสะเทือน) เมื่อถึงเกณฑ์ที่กำหนด ก็สามารถจ่ายเงินได้ทันที เพื่อคุ้มครองความเสี่ยงจากพายุหมุนเขตร้อนและแผ่นดินไหว การตัดสินใจดังกล่าวเกิดขึ้นภายหลังจากเหตุการณ์พายุไต้ฝุ่นไห่เยี่ยน (Typhoon Haiyan) ซึ่งสร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจมหาศาลและส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการคลังของประเทศ รัฐบาลฟิลิปปินส์จึงปรับแนวคิดจากการบริหารความเสี่ยงแบบ “จ่ายเมื่อเกิดภัย” ไปสู่การ “เตรียมเงินล่วงหน้า” ผ่านตลาดทุน โดยความสำเร็จของการออก CAT bond ในกรณีนี้สะท้อนให้เห็นว่า

1. นักลงทุนมีความเชื่อมั่นในเครื่องมือทางการเงินรูปแบบนี้หากมีอัตราผลตอบแทนที่คุ้มค่า แม้ประเทศผู้ออกจะมีความเสี่ยงภัยพิบัติสูง
2. การใช้ตลาดทุนช่วยกระจายความเสี่ยงออกจากภาครัฐ ลดแรงกดดันงบประมาณฉุกเฉิน
3. การมีองค์กรระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก เป็นตัวกลาง ช่วยเพิ่มความน่าเชื่อถือของตราสาร

5.2 กรณีศึกษาประเทศจาเมกา

จาเมกาเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งของประเทศกำลังพัฒนาที่ใช้ CAT bond เพื่อบริหารความเสี่ยงภัยพิบัติ โดยในปี ค.ศ. 2021 ได้ออกพันธบัตรภัยพิบัติมูลค่า 185 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เพื่อคุ้มครองความเสี่ยงจากพายุเฮอริเคน ผ่านการสนับสนุนของธนาคารโลก โดยจุดเด่นของ CAT bond ของจาเมกาคือการใช้ Parametric Trigger โดยพิจารณาจากความกดอากาศของพายุที่วัดโดยหน่วยงานกลาง (National Hurricane Center) ซึ่งช่วยให้สามารถจ่ายเงินชดเชยได้รวดเร็วโดยไม่ต้องรอการประเมินความเสียหายจริง

กรณีนี้แสดงให้เห็นว่า CAT bond สามารถช่วยประเทศที่มีข้อจำกัดด้านงบประมาณลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติและเพิ่มความพร้อมในการฟื้นฟูเศรษฐกิจหลังเกิดเหตุการณ์รุนแรง

6. สถานการณ์ประเทศไทยและความเป็นไปได้ในการใช้ CAT Bonds

ประเทศไทยยังไม่เคยออก CAT bond ในระดับรัฐบาลหรือระดับชาติอย่างเป็นทางการ แม้ว่าจะมีการลงทุนในตราสารประเภทนี้ผ่านกองทุนรวมสำหรับนักลงทุนสถาบันบางส่วน เช่น กองทุนที่ลงทุนใน CAT bonds ต่างประเทศ

อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีความเสี่ยงภัยพิบัติหลายรูปแบบ ได้แก่ น้ำท่วม พายุโซนร้อน ภัยแล้งแผ่นดินไหวบางพื้นที่ ซึ่งการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีแนวโน้มเพิ่มความรุนแรงของภัยพิบัติเหล่านี้ซึ่งอาจส่งผลต่อเศรษฐกิจมหภาคและเสถียรภาพทางการคลังของประเทศในระยะยาว ในอนาคตจึงอาจมีการพัฒนาเครื่องมอบริหารความเสี่ยงเพิ่มเติม

7. การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของการนำ CAT Bonds มาใช้ในประเทศไทยและข้อเสนอเชิงนโยบาย

การพิจารณาความเป็นไปได้ในการนำตราสารหนี้ภัยพิบัติ (Catastrophe Bonds: CAT Bonds) มาใช้ในประเทศไทยเพื่อถ่ายโอนความเสี่ยงไปสู่ตลาดทุนจำเป็นต้องวิเคราะห์ปัจจัยเชิงระบบในหลายมิติ ทั้งด้านการเมือง เศรษฐกิจ เทคโนโลยี สิ่งแวดล้อม และกฎหมาย เนื่องจากเครื่องมือทางการเงินประเภทนี้เกี่ยวข้องโดยตรงกับเสถียรภาพทางการคลัง การบริหารความเสี่ยงภัยพิบัติ และความเชื่อมั่นของตลาดทุนในระยะยาว

ในมิติด้านการเมือง การออก CAT bond จำเป็นต้องอาศัยการสนับสนุนเชิงนโยบายจากภาครัฐอย่างชัดเจน เนื่องจากภัยพิบัติทางธรรมชาติมักส่งผลกระทบในวงกว้างทั้งในระดับเศรษฐกิจ สังคม และความมั่นคงของประเทศ หากรัฐบาลมีนโยบายในการถ่ายโอนความเสี่ยงภัยพิบัติสู่ตลาดทุนอย่างเป็นระบบ จะช่วยเสริมสร้างความมั่นคงทางการคลัง ลดภาระงบประมาณฉุกเฉิน และเพิ่มความสามารถในการฟื้นฟูเศรษฐกิจหลังภัยพิบัติ อย่างไรก็ตาม ความไม่แน่นอนทางการเมืองหรือการเปลี่ยนแปลงนโยบายรัฐอาจส่งผลต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุน โดยเฉพาะนักลงทุนต่างชาติที่ให้ความสำคัญกับเสถียรภาพด้านนโยบายและความต่อเนื่องของมาตรการบริหารความเสี่ยงทางการคลัง

ในด้านเศรษฐกิจ CAT bond สามารถทำหน้าที่เป็นแหล่งเงินทุนสำรองเมื่อเกิดภัยพิบัติ ช่วยลดความจำเป็นในการใช้งบประมาณฉุกเฉินหรือการกู้เงินภายหลังเหตุการณ์ภัยพิบัติ ซึ่งมักส่งผลต่อฐานะทางการคลังของประเทศ นอกจากนี้ การมีเครื่องมือบริหารความเสี่ยงภัยพิบัติที่ชัดเจนอาจช่วยเพิ่มความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติและส่งเสริมเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจมหภาค อย่างไรก็ตาม ต้นทุนในการออก CAT bond อาจอยู่ในระดับสูง โดยเฉพาะหากประเทศถูกประเมินว่ามีความเสี่ยงภัยพิบัติสูงหรือมีข้อมูลความเสี่ยงไม่เพียงพอ ซึ่งอาจทำให้อัตราผลตอบแทนที่นักลงทุนเรียกร้องสูงขึ้นตามระดับความเสี่ยง

ในด้านเทคโนโลยี ความสำเร็จของ CAT bond ขึ้นอยู่กับความแม่นยำของข้อมูลภัยพิบัติและระบบการประเมินความเสี่ยง ประเทศไทยจำเป็นต้องพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านข้อมูล เช่น ระบบตรวจวัดภัยพิบัติ ฐานข้อมูลด้านสิ่งแวดล้อม และแบบจำลองความเสี่ยงเฉพาะประเทศ เพื่อให้สามารถกำหนดเงื่อนไขการจ่ายเงิน (trigger mechanism) ได้อย่างโปร่งใสและแม่นยำ ซึ่งจะช่วยลดความเสี่ยงเชิงโครงสร้างและเพิ่มความเชื่อมั่นของนักลงทุนในตลาดทุน

ในมิติด้านสิ่งแวดล้อม ประเทศไทยมีความเสี่ยงภัยพิบัติจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะน้ำท่วม พายุ และภัยแล้ง ซึ่งอาจส่งผลต่อเศรษฐกิจและภาคเกษตรกรรมในระยะยาว CAT bond จึงถือเป็นเครื่องมือที่มีศักยภาพในการบริหารความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม อย่างไรก็ตาม หากความเสี่ยงภัยพิบัติเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว อาจส่งผลให้ต้นทุนการออกพันธบัตรเพิ่มขึ้น และจำเป็นต้องมีการปรับแบบจำลองความเสี่ยงอย่างต่อเนื่อง

ในด้านกฎหมาย ประเทศไทยยังต้องพัฒนากรอบกฎหมายเฉพาะสำหรับตราสารหนี้ภัยพิบัติ รวมถึงกลไกกำกับดูแลที่โปร่งใสและเงื่อนไขการจ่ายเงินที่ชัดเจน เพื่อสร้างความเชื่อมั่นแก่ทั้งนักลงทุนและผู้เกี่ยวข้องการพัฒนากฎหมายดังกล่าวควรครอบคลุมทั้งการออกตราสาร การกำกับดูแลตลาดรอง และมาตรการป้องกันความเสี่ยงด้านการกำกับดูแล

จากการวิเคราะห์ในภาพรวมของผู้เขียน สามารถเสนอแนวทางเชิงนโยบายสำหรับประเทศไทยได้หลายประการ ได้แก่ การพัฒนากรอบกฎหมายรองรับตราสารโอนความเสี่ยงภัยพิบัติ การลงทุนในฐานข้อมูลและเทคโนโลยีด้านการป้องกันภัยพิบัติ การส่งเสริมความร่วมมือระดับภูมิภาคในการศึกษาการออก CAT bonds การพัฒนาตลาดทุนภายในประเทศเพื่อรองรับความเชื่อมั่นของนักลงทุนในระยะยาว รวมถึงการเสริมสร้างความรู้ด้านการเงินแก่ประชาชน เพื่อสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับบทบาทของเครื่องมือทางการเงินในการบริหารความเสี่ยงภัยพิบัติ ทั้งนี้ การดำเนินนโยบายดังกล่าวอย่างเป็นระบบจะช่วยเพิ่มความขีดสามารถของประเทศไทยในการรับมือภัยพิบัติทางธรรมชาติและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจในระยะยาว

8. สรุป

CAT bond เป็นเครื่องมือทางการเงินที่มีศักยภาพในการเสริมสร้างความมั่นคงทางการคลังและเพิ่มความสามารถในการรับมือภัยพิบัติของประเทศ โดยเฉพาะในบริบทของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ทำให้ความเสี่ยงเพิ่มสูงขึ้น

แม้ว่าประเทศไทยยังไม่ได้ใช้เครื่องมือนี้ในระดับชาติ แต่จากประสบการณ์ของประเทศอื่น เช่น ฟิลิปปินส์และจาเมกา แสดงให้เห็นว่า CAT bond สามารถเป็นกลไกสำคัญในการถ่ายโอนความเสี่ยงจากภาครัฐสู่ตลาดทุนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

อย่างไรก็ตาม การนำ CAT bond มาใช้จำเป็นต้องพัฒนาทั้งด้านกฎหมาย เทคโนโลยี ตลาดทุน และ
การคำนวณความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ เพื่อให้สามารถใช้เครื่องมือนี้ได้อย่างยั่งยืนและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศ

เอกสารอ้างอิง

1.OECD.(2024). Fostering Catastrophe Bond Markets in Asia and the Pacific. สืบค้นจากhttps://www.oecd.org/en/publications/fostering-catastrophe-bond-markets-in-asia-and-the-pacific_ab1e49ef-en.html

2.THAI BMA สมาคมตราสารหนี้ไทย.(2024).CAT Bond 9 ตราสารหนี้ภัยพิบัติ.สืบค้นจากhttps://www.thaibma.or.th/EN/Investors/Individual/Blog/2024/090424.aspx?utm_source

3.World Bank.(2022). Building Sovereign Financial Resilience in Middle-Income Countries Fact sheet.สืบค้นจากhttps://documents1.worldbank.org/curated/en/099050306222242278/pdf/P1637800d3753c0f60be4a03472b063ccf0.pdf

4.วารุณี อินวันนา.(2025). ไทยเล็งใช้ CAT BOND หนุนกองทุนภัยพิบัติ แผนเริ่มปี 69 รับประกันเต็มรูปแบบป70.สืบค้นจากhttps://hoonsmart.com/archives/396032

5. Artemis.(2017).สืบค้นจาก https://www.artemis.bm/news/mexico-confirms-150m-cat-bond-payout-for-quake/

6.กวิตม์ ศิริสรรพ์ และคณะ.(2011).การศึกษาเพื่อพัฒนาแนวทางการบริหารความเสี่ยงทางการคลังเชิงรุก โดยวิธีจัดหาแหล่งเงินทุนเพื่อลดภาระทางการคลังที่เกิดจาก ภัยพิบัติธรรมชาติ. สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง

ณัทตรัยพัทธ์ ปรางค์ประยูร เมวลี เทียมเทศ