การก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลาง: ทิศทางและทางออกของประเทศไทยผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์การเมือง

บทความโดย
นางสาวภิญญาภาษร พวงจิก
นายธณัฐ พวงนวม
นายวิมุตติ เปี่ยมใจ

1. บทนำ

เส้นทางการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยเริ่มต้นเข้าสู่ยุคแห่งการวางแผนอย่างเป็นระบบและรูปธรรม นับตั้งแต่มีการประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 ในปี พ.ศ. 2504 ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยหลุดพ้นจากสังคมเกษตรกรรมแบบดั้งเดิม และเติบโตอย่างก้าวกระโดดด้วยแนวนโยบายการผลิตเพื่อทดแทนการนำเข้า (Import Substitution) ในช่วงแรก ก่อนจะเปลี่ยนผ่านไปสู่การพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก (Export-oriented Industrialization) ในช่วงทศวรรษ 1980

โดยเฉพาะในช่วงปี พ.ศ. 2530 – 2539 (ค.ศ. 1987 – 1996) ซึ่งถือเป็นยุคทองของการเติบโตทางเศรษฐกิจไทยที่มีอัตราการขยายตัวเฉลี่ยสูงถึงร้อยละ 8 – 9 ต่อปี โดยมีปัจจัยหลักเกิดจากการหลั่งไหลของเงินลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (Foreign Direct Investment: FDI) ภายหลังข้อตกลงพลาซา (Plaza Accord) ที่ผลักดันให้ญี่ปุ่นและกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมใหม่ต้องย้ายฐานการผลิต โดยประเทศไทยในขณะนั้นอาศัยความได้เปรียบจากแรงงานราคาถูกและทรัพยากรธรรมชาติที่อุดมสมบูรณ์ ทำให้ประชาคมโลกต่างจับตามองและคาดการณ์ว่าไทยมีแนวโน้มที่จะก้าวขึ้นเป็นเสือเศรษฐกิจตัวที่ 5 แห่งเอเชีย (The 5th Asian Tiger)

แผนภาพที่ 1 กราฟแสดงอัตราการเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP Growth Rate) ของไทย (พ.ศ. 2504 – ปัจจุบัน)

จากแผนภาพที่ 1 กราฟแสดงอัตราการเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP Growth Rate) ของไทยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2504 ถึงปัจจุบัน สามารถจำแนกออกเป็น 4 ระยะตามความแตกต่างเชิงโครงสร้าง เริ่มต้นจากระยะการสะสมทุนและเปลี่ยนผ่านทางอุตสาหกรรม (พ.ศ. 2504–2529) เศรษฐกิจขยายตัวอย่างมีเสถียรภาพเฉลี่ยร้อยละ 5–8 ต่อปี ก่อนจะเข้าสู่ยุคทองของการเจริญเติบโต (พ.ศ. 2530–2539) ซึ่งได้รับอานิสงส์จากการหลั่งไหลของเงินลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (FDI) และภาคการส่งออกได้ผลักดันให้อัตราการเติบโตพุ่งสูงสุดเป็นประวัติการณ์ถึงร้อยละ 13.29 ในปี 2531 จนกระทั่งเศรษฐกิจไทยเผชิญกับความผันผวนอย่างหนักในระยะวิกฤตการณ์และการฟื้นตัว (พ.ศ. 2540–2552) จากวิกฤตต้มยำกุ้ง (ร้อยละ -7.63) และวิกฤตการเงินโลก (ร้อยละ -0.69) แม้จะสามารถฟื้นตัวกลับมาได้ แต่เมื่อก้าวเข้าสู่ระยะชะงักงันเชิงโครงสร้าง (พ.ศ. 2553–ปัจจุบัน) เส้นกราฟกลับแสดงแนวโน้มการเติบโตที่ต่ำลงอย่างต่อเนื่อง โดยเฉลี่ยร้อยละ 3–4 และถูกซ้ำเติมด้วยวิกฤตโควิด-19 ในปี 2563 (-ร้อยละ 6.05) อัตราการฟื้นตัวในปัจจุบันก็ยังคงเปราะบางและทรงตัวอยู่ในระดับต่ำที่ร้อยละ 2 ซึ่งรูปแบบการชะลอตัวของกราฟในช่วงท้ายนี้สะท้อนถึงการสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขันของโครงสร้างเศรษฐกิจแบบดั้งเดิม ความสามารถในการแข่งขันและไม่อาจรักษาระดับการเติบโตทางเศรษฐกิจเพื่อก้าวเข้าสู่กลุ่มประเทศรายได้สูง (High-income economies) ได้ยาวนานกว่าทศวรรษ (Vinokurov et al., 2025) ซึ่งเป็นภาพสะท้อนของการติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลาง (Middle-Income Trap) อย่างชัดเจน

ทั้งนี้ รายงานการพัฒนาโลกประจำปี 2024 (World Development Report 2024) ของธนาคารโลก (World Bank, 2024) ได้นำเสนอมุมมองว่าสภาวะนี้มิใช่เพียงความล้มเหลวในการบรรลุเป้าหมายทางตัวเลขรายได้ หากแต่เปรียบเสมือนช่วงของการพัฒนา (Developmental Transition) ที่โครงสร้างเศรษฐกิจแบบเดิม โดยประเทศไทยกำลังเผชิญความท้าทายในการเปลี่ยนผ่านจากยุคที่พึ่งพาการสะสมทุน (Capital accumulation) ไปสู่ยุคแห่งการขับเคลื่อนด้วยเทคโนโลยี ผลิตภาพ และนวัตกรรม (Jitsuchon, 2012; OECD, 2025)

ในมุมมองของเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก (Mainstream Economics) การยกระดับขีดความสามารถทางการแข่งขันทางเศรษฐกิจ ประกอบด้วย การพัฒนาทักษะทุนมนุษย์ การยกระดับเทคโนโลยี และการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานเชิงลึก แต่ข้อเท็จจริงเชิงประจักษ์ในหลายประเทศรวมทั้งประเทศไทยกลับสะท้อนว่าไม่อาจผลักดันนโยบายสาธารณะเหล่านี้ให้บรรลุผลสัมฤทธิ์ได้อย่างแท้จริง

เพื่อเปิดมุมมองการพัฒนาทางเศรษฐกิจ กองนโยบายเศรษฐกิจมหภาค สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง จึงได้จัดเวทีเสวนาวิชาการ “Local Reach เอื้อมลึก ถึงภูมิภาค” เมื่อวันศุกร์ที่ 6 มีนาคม 2569 โดยได้รับเกียรติจาก คุณเจตวัฒน์ ประวัติ ในการบรรยายในหัวข้อ “The Middle-Income Trap in Southeast Asia: Rethinking through Political Economy” บทความฉบับนี้จึงมุ่งสังเคราะห์สาระสำคัญจากการเสวนาดังกล่าว โดยนำทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์การเมือง (Political Economy) และการพัฒนา (Development) มาเป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ เพื่อชี้ให้เห็นว่าความล้มเหลวในการก้าวข้ามกับดักนี้ เป็นปัญหาทางการเมือง การต่อรองทางสถาบัน และการจัดการผลประโยชน์ มากกว่าเป็นเพียงปัญหาทางเศรษฐศาสตร์การพัฒนาประเทศเพื่อก้าวสู่อนาคตจึงต้องมุ่งเน้นที่การปฏิรูปเชิงโครงสร้างระบบสถาบันใหม่อย่างบูรณาการ

2. กรอบแนวคิดและการทบทวนวรรณกรรม

การทำความเข้าใจกับดักรายได้ปานกลางสามารถมองได้หลากหลายมุม เนื่องจากข้อจำกัดการพัฒนามิได้เกิดจากความล้มเหลวของกลไกตลาด (Market failures) ตามหลักเศรษฐศาสตร์เพียงอย่างเดียว แต่พัวพันอย่างลึกซึ้งกับโครงสร้างการผลิต การล้าหลังทางเทคโนโลยี การแย่งชิงทรัพยากรทางการเมือง

2.1 มิติเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก (Mainstream Economics Perspective)

ในมุมมองเศรษฐศาสตร์มหภาค กับดักรายได้ปานกลางถูกอธิบายผ่านกลไกกฎการลดลงของผลตอบแทนส่วนเพิ่ม (Law of Diminishing Returns) โดยในช่วงแรกของการพัฒนา ประเทศรายได้ต่ำมักมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจสูง ผลจากการเคลื่อนย้ายแรงงานจากภาคเกษตรสู่ภาคอุตสาหกรรม และการใช้ประโยชน์จากแรงงานราคาถูก เมื่อก้าวสู่ระดับรายได้ปานกลาง ค่าจ้างย่อมปรับตัวสูงขึ้นตามกลไกตลาด ทำให้ประเทศสูญเสียความได้เปรียบด้านต้นทุนแบบดั้งเดิม หากประเทศไม่สามารถยกระดับผลิตภาพปัจจัยการผลิตรวม (Total Factor Productivity: TFP) การเติบโตย่อมเข้าสู่ภาวะชะงักงัน (Agénor, 2016)

นอกจากนี้ ทฤษฎีพื้นที่ผลิตภัณฑ์ (Product Space) ยังช่วยฉายภาพความท้าทายเชิงโครงสร้าง โดยประเทศที่ติดกับดักมักมีโครงสร้างการส่งออกที่กระจุกตัวอยู่ในกลุ่มสินค้าที่มีความซับซ้อนต่ำถึงปานกลาง การหลุดพ้นจากกับดักนี้จึงต้องอาศัยการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ มุ่งสู่การผลิตสินค้าที่ใช้ความรู้และเทคโนโลยีเข้มข้น ซึ่งกระบวนการเปลี่ยนผ่านนี้ยากจะสำเร็จได้หากปราศจากการเตรียมความพร้อมด้านทุนมนุษย์ชั้นสูงและการสร้างระบบนิเวศนวัตกรรมที่เชื่อมโยงกัน (Jankowska, Nagengast, & Perea, 2012) ตามแผนภาพที่ 2 แสดงเปรียบเทียบโครงสร้างการส่งออกของไทยกับสาธารณรัฐเกาหลี (ประเทศเกาหลีใต้) เพื่อแสดงให้เห็นภาพการกระจุกตัวของสินค้าที่มีมูลค่าเพิ่มต่ำ (Low-value added) เทียบกับสินค้าเทคโนโลยีขั้นสูง สะท้อนรากฐานความเหลื่อมล้ำทางการพัฒนาเชิงโครงสร้าง โดยภาคการส่งออกของไทยยังติดอยู่บริเวณขอบนอกที่เน้นสินค้าปฐมภูมิและการรับจ้างประกอบซึ่งขาดการเชื่อมโยงทางเทคโนโลยี สวนทางกับสาธารณรัฐเกาหลีที่ยึดครองอุตสาหกรรมความซับซ้อนสูง เอื้อต่อการขยายผลทางนวัตกรรม (Spillover effects) และสร้างมูลค่าเศรษฐกิจสูงกว่าไทยถึง 2.3 เท่า แสดงให้เห็นว่าการก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลางเรียกร้องให้ไทยต้องละทิ้งโมเดลการผลิตมูลค่าต่ำ เร่งลงทุนด้านวิจัยและพัฒนา (R&D) สร้างขีดความสามารถทางเทคโนโลยีของตนเอง และยกระดับโครงสร้างเศรษฐกิจเข้าสู่แกนกลางของห่วงโซ่มูลค่าโลก

แผนภาพที่ 2 การเปรียบเทียบ Product Space ของประเทศไทยและสาธารณรัฐเกาหลี

2.2 กรอบแนวคิด 3I ของธนาคารโลก (The World Bank’s 3I Framework)

รายงาน World Development Report 2024 เสนอกรอบยุทธศาสตร์การพัฒนาทางเศรษฐกิจ ที่ประเทศต่างๆ จำเป็นต้องก้าวผ่านรอยต่อของการพัฒนา 2 ระยะ ภายใต้กลยุทธ์ 3i ได้แก่

1) การลงทุน (Investment – 1i) กลไกขับเคลื่อนหลักสำหรับประเทศรายได้ต่ำ เน้นการสร้างโครงสร้างพื้นฐานและการสะสมทุนทางกายภาพ

2) การลงทุน ควบคู่การซึมซับเทคโนโลยี (Investment + Infusion – 2i) เมื่อก้าวสู่กลุ่มรายได้ปานกลางระดับล่าง การลงทุนเพียงอย่างเดียวจะเริ่มอิ่มตัวและให้ผลตอบแทนลดลง ประเทศจึงต้องเปิดรับ นำเข้า และซึมซับ (Infusion) เทคโนโลยีตลอดจนแนวปฏิบัติทางธุรกิจจากต่างประเทศ เพื่อยกระดับประสิทธิภาพการผลิตในประเทศ

3) การลงทุน การซึมซับ และการสร้างสรรค์นวัตกรรม (Investment + Infusion + Innovation – 3i) สำหรับประเทศรายได้ปานกลางระดับบนที่มุ่งสู่กลุ่มรายได้สูง จะต้องลดการพึ่งพาเทคโนโลยีจากต่างชาติ และผลักดันตนเองสู่การเป็นผู้สร้างสรรค์นวัตกรรม (Innovation)

กรอบการวิเคราะห์นี้ชี้ให้เห็นว่าความล้มเหลวของหลายประเทศมักเกิดจากการพยายามก้าวกระโดด จากระยะการลงทุนไปสู่การสร้างนวัตกรรมโดยละทิ้งการสร้างรากฐานด้านการซึมซับเทคโนโลยี หรือในอีกทางหนึ่ง คือการยึดติดกับยุทธศาสตร์การลงทุนแบบดั้งเดิมนานเกินไปจนสูญเสียความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจ

แผนภาพที่ 3 การพัฒนาผ่านกลยุทธ์ 3i ของธนาคารโลก

2.3 มิติเศรษฐศาสตร์การเมืองเชิงสถาบัน (Institutionalist Political Economy Perspective)

แม้ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์กระแสหลักจะเสนอทิศทางเชิงนโยบายไว้อย่างชัดเจน และประเทศไทยเองก็ได้นำแนวทางดังกล่าวมาปฏิบัติจริง ดังจะเห็นได้จากความพยายามของภาครัฐในการดึงดูดเม็ดเงินลงทุนจากต่างชาติ (FDI) เพื่อมุ่งหวังให้เกิดการถ่ายทอดเทคโนโลยีและกระตุ้นระบบนิเวศนวัตกรรม แต่คำถามสำคัญที่ยังคงท้าทายคือ “เหตุใดประเทศที่รับทราบถึงแนวทางแก้ปัญหาเป็นอย่างดี จึงไม่สามารถขับเคลื่อนนโยบายเหล่านั้นให้บังเกิดผลสัมฤทธิ์ได้?” Doner และ Schneider (2016) ได้ให้คำตอบในมิติเศรษฐศาสตร์การเมืองว่า ปัญหานี้หยั่งรากลึกอยู่ในอุปสรรคเชิงสถาบัน และเครือข่ายของกลุ่มผลประโยชน์ ดังนั้น นโยบายการยกระดับโครงสร้างเศรษฐกิจนั้น ต้องมีกระบวนการทำลายล้างเพื่อสร้างสรรค์ (Creative Destruction) ซึ่งมักเผชิญกับการต่อต้านอย่างรุนแรงจากกลุ่มทุนผูกขาดเดิม ที่มุ่งปกป้องสถานะและสิทธิประโยชน์ของตน เพื่อก้าวข้ามแรงเสียดทานนี้ รัฐจึงจำเป็นต้องยกระดับขีดความสามารถ เพื่อสร้างแนวร่วมทางการเมือง (Political Coalitions) ที่เข้มแข็งและมีพลังอำนาจมากพอในการเจรจาต่อรอง ตลอดจนผลักดันเจตจำนงในการปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจได้อย่างแท้จริง

3. สถานะของประเทศไทย และความท้าทายเชิงโครงสร้างในปัจจุบัน

นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1990 มีเพียง 34 ประเทศเท่านั้นที่สามารถก้าวขึ้นสู่สถานะประเทศรายได้สูงได้อย่างสมบูรณ์ โดยกว่าหนึ่งในสามของความสำเร็จนี้เป็นผลจากการบูรณาการทางเศรษฐกิจกับสหภาพยุโรป (EU) ขณะที่ปัจจุบันยังมีอีก 108 ประเทศที่ติดอยู่ในกับดักนี้ ซึ่งครอบคลุมประชากรถึงร้อยละ 75 ของโลก ในการประเมินสถานะการพัฒนา ธนาคารโลกใช้รายได้มวลรวมประชาชาติต่อหัว (Gross National Income: GNI per capita) ในการการจัดกลุ่มประเทศ โดยประเทศไทยจัดอยู่ในกลุ่มประเทศรายได้ปานกลางระดับบน (Upper-middle income) โดยมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวประมาณ 7,100 ดอลลาร์สหรัฐต่อปี (ราว 220,000 บาทต่อปี หรือ 18,000 บาทต่อเดือน) ขณะที่เส้นแบ่งเกณฑ์การเข้าสู่กลุ่มประเทศรายได้สูงถูกตั้งไว้ที่ 13,846 ดอลลาร์สหรัฐต่อปี (World Bank, 2024)

แผนภาพที่ 4 รายได้ประเทศไทย

ตัวเลขดังกล่าวสะท้อนว่าประเทศไทยยังต้องผลักดันรายได้เฉลี่ยให้เพิ่มขึ้นอีกเกือบเท่าตัว ซึ่งเป้าหมายเชิงโครงสร้างนี้ต้องอาศัยยุทธศาสตร์ที่ต่อเนื่อง และเป็นไปไม่ได้ที่จะสัมฤทธิ์ผลภายในวัฏจักรการเมืองหรือวาระของรัฐบาลเพียง 4 ปี นอกจากนี้ เศรษฐกิจไทยต้องเผชิญหน้ากับความท้าทายทีคอขวดของการพัฒนา 3 ประการ ได้แก่

1) ผลิตภาพการผลิตต่ำและแรงงานนอกระบบจากภาคส่วนนอกระบบที่มีสัดส่วนสูงกว่าร้อยละ 50 ของกำลังแรงงาน เป็นธุรกิจขนาดเล็กที่ขาดเทคโนโลยีและนวัตกรรม แรงงานในระบบนี้ขาดความมั่นคงและถูกตัดขาดจากโครงข่ายความคุ้มครองทางสังคม (Social safety nets) ยิ่งไปกว่านั้น ขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบที่ใหญ่โตได้สกัดกั้นการขยายฐานภาษีของประเทศ ส่งผลให้รัฐขาดแคลนทรัพยากรทางการคลังในการไปลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและทุนมนุษย์ชั้นสูง (OECD, 2025; World Bank, 2024)

2) การเปลี่ยนผ่านเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์ (Aged Society) อย่างรวดเร็วภายใต้สภาวะแก่ก่อนรวย ส่งผลโดยตรงต่อการหดตัวของกำลังแรงงานที่เป็นเครื่องยนต์หลักของเศรษฐกิจ ในขณะเดียวกันภาระทางการคลังด้านสวัสดิการ การรักษาพยาบาล และระบบบำนาญ กลับเพิ่มสูงขึ้นอย่างก้าวกระโดด สิ่งนี้สร้างความท้าทายอย่างหนักต่อความยั่งยืนของโครงสร้างภาษี แรงงานกลุ่มเล็กลงจะต้องแบกรับภาระดูแลกลุ่มพึ่งพิงที่มีจำนวนมากขึ้น (OECD, 2025)

3) ความท้าทายด้านสิ่งแวดล้อมและกติกาการค้าโลก ภาคการส่งออกและอุตสาหกรรมของไทยเผชิญแรงกดดันโดยตรงจากมาตรการทางด้านสิ่งแวดล้อมที่เข้มงวดมากขึ้น อาทิ กลไกการปรับคาร์บอนก่อนเข้าพรมแดน (CBAM) ของสหภาพยุโรป ทำให้รัฐและเอกชนมีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องปรับตัวสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ ซึ่งกระบวนการนี้ต้องการเม็ดเงินลงทุนในเทคโนโลยีสีเขียวจำนวนมาก และหากการเปลี่ยนผ่านล่าช้า ประเทศไทยอาจสูญเสียความสามารถในการแข่งขันและหลุดออกจากห่วงโซ่อุปทานโลกอย่างถาวร (OECD, 2025)

นอกจากนี้ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ชะงักงันไม่ได้จำกัดอยู่เพียงในประเทศกำลังพัฒนา งานศึกษาของ Iammarino, Rodríguez-Pose และ Storper (2020) พบว่า แม้แต่ภูมิภาคย่อยระดับท้องถิ่นในสหภาพยุโรป การสูญเสียศักยภาพทางอุตสาหกรรมและความสามารถสร้างนวัตกรรมใหม่ ทำให้ประเทศเหล่านั้นติดอยู่ในกับดักการพัฒนา (Development Trap) ได้เช่นกัน

4. การวิเคราะห์ความล้มเหลวเชิงโครงสร้างผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์การเมือง

ในเชิงเศรษฐศาสตร์มหภาค การก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลางจำเป็นต้องอาศัยการยกระดับทุนมนุษย์ การสร้างนวัตกรรม และการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเชิงลึก แต่คำถามที่ท้าทายที่สุดสำหรับผู้กำหนดนโยบายคือ “เหตุใดประเทศที่รับทราบถึงสมการแห่งความสำเร็จเป็นอย่างดี จึงมักประสบความล้มเหลวในขั้นตอนการนำนโยบายไปปฏิบัติจริง?” Doner และ Schneider (2016) พบว่าเกิดจากความล้มเหลวทางการเมืองและข้อจำกัดเชิงสถาบัน การดำเนินนโยบายยกระดับประเทศในศตวรรษที่ 21 มีความแตกต่างจากนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจในอดีต เนื่องจากเมื่อสามารถพัฒนาเศรษฐกิจมาได้ระดับหนึ่ง การก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลางจะต้องอาศัยนโยบายที่มีความซับซ้อนเชิงสถาบันสูงเช่น การปฏิรูประบบการศึกษา หรือการส่งเสริมการวิจัยและพัฒนา (R&D) ที่จะต้องมีการบูรณาการข้ามหน่วยงานในการดำเนินนโยบาย รวมทั้งการมีเจตจำนงทางการเมืองและวิสัยทัศน์ในการพัฒนาประเทศระยะยาว และต้องใช้เวลายาวนานนับทศวรรษจึงจะสามารถส่งผลสำเร็จในการขับเคลื่อนนโยบายให้เป็นรูปธรรมได้

การพัฒนากลไกเชิงสถาบันที่เข้มแข็ง รัฐจำเป็นต้องอาศัยแนวร่วมเพื่อการยกระดับ (Upgrading Coalitions) ที่มีพลังมากพอที่จะคอยสนับสนุนและกดดันทางการเมือง อย่างไรก็ดี โครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศรายได้ปานกลาง รวมถึงประเทศไทย มีลักษณะถูกครอบงำด้วยระบบที่เรียกว่าทุนนิยมแบบลำดับชั้น (Hierarchical Capitalism) ซึ่งประกอบด้วยกลุ่มที่มีเป้าหมายและโครงสร้างแรงจูงใจที่ไม่เอื้อต่อการพัฒนานวัตกรรม อาทิ กลุ่มทุนท้องถิ่นขนาดใหญ่ และบริษัท[JP1] ข้ามชาติ (Multinational Corporations: MNCs) ปฏิสัมพันธ์และอิทธิพลของตัวแสดงทั้งสองกลุ่มนี้ก่อให้เกิด “สภาวะตีกรอบ” (Lock-in effect) ที่เหนี่ยวรั้งเศรษฐกิจไว้ โดยสามารถตามแผนภาพที่ 5 ดังนี้

แผนภาพที่ 5 องค์ประกอบหลักในทฤษฎีทุนนิยมลำดับชั้น

4.1 อิทธิพลของกลุ่มทุนท้องถิ่นขนาดใหญ่ผูกขาดและบรรษัทข้ามชาติในภาคธุรกิจ (MNCs and Diversified Business group) การสร้างยุทธศาสตร์นวัตกรรมระดับชาติจำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนอย่างเป็นเอกภาพจากภาคธุรกิจ แต่ในภาคธุรกิจกลับถูกแบ่งแยกกระจายไปในหลากหลายสาขา (Diversified business groups) และมักอยู่ภายใต้การบริหารแบบครอบครัว กระจุกตัวอยู่ในภาคเศรษฐกิจที่สามารถขายได้ในตลาดในประเทศและไม่ต้องแข่งขันในระดับสากล กลุ่มทุนเหล่านี้มักสั่งสมความมั่งคั่งและเติบโตมาจากการพึ่งพาทรัพยากรธรรมชาติ สินค้าโภคภัณฑ์ขั้นปฐมภูมิ หรือการประกอบธุรกิจในภาคส่วนที่ได้รับการปกป้องจากรัฐและมีการผูกขาดโดยธรรมชาติ (Natural oligopolies) เช่น ภาคการเงินธนาคาร โทรคมนาคม พลังงาน และอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น การเติบโตของกลุ่มทุนเหล่านี้มักพึ่งพาสายป่านทางการเมืองเพื่อรักษาสัมปทานและกีดกันคู่แข่ง สภาวะนี้ทำให้มีส่วนแบ่งตลาดในประเทศที่มั่นคง จึงปราศจากแรงกดดันที่จะต้องแบกรับความเสี่ยงเพื่อทุ่มเม็ดเงินไปกับการสร้างนวัตกรรมและการทำ R&D ในขณะที่ประเทศอย่างเกาหลีใต้หรือไต้หวันขับเคลื่อนด้วยบริษัทสัญชาติของตนเอง นอกจากนี้เศรษฐกิจไทยในยุคโชติช่วงชัชวาลกลับพึ่งพาเม็ดเงิน FDI เป็นหลัก บริษัทข้ามชาติ (MNCs) จึงใช้ไทยเป็นเพียงฐานการผลิตเพื่อแสวงหาต้นทุนที่ต่ำ โดยยังรักษางานวิจัยและทรัพย์สินทางปัญญาไว้ที่ประเทศแม่ บรรษัทเหล่านี้พร้อมจะย้ายฐานการผลิตทันทีเมื่อค่าแรงงานในไทยและต้นทุนการผลิตสูงขึ้น จึงหลีกเลี่ยงที่จะเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง หรือออกแรงกดดันให้รัฐบาลไทยต้องปฏิรูประบบการศึกษาเพื่อผลิตแรงงานทักษะสูงอย่างจริงจัง ทำให้ไม่เกิดผลกระทบสืบเนื่องทางการถ่ายทอดเทคโนโลยีและความรู้ (Technology and knowledge transfers) สู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง

4.2 ปัญหาภาคแรงงานจากความเปราะบางและเศรษฐกิจนอกระบบ (Atomized Labor Relation and Informality) [JP1] เหรียญอีกด้านหนึ่งของระบบทุนนิยมแบบลำดับชั้นที่ตอกย้ำให้ประเทศติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลาง คือโครงสร้างของระบบแรงงานที่อ่อนแอและกระจัดกระจาย ในขณะที่กลุ่มทุนขนาดใหญ่มีอำนาจในการกำหนดทิศทางเศรษฐกิจ แต่ภาคแรงงานกลับมีอำนาจต่อรองน้อยกว่าโดยเปรียบเทียบ จากข้อมูลองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labor Organization: ILO) พบว่า อัตราการเป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน (Trade union density rate) ในปี 2019 อยู่ในระดับต่ำที่ร้อยละ 3.3 และอัตราความครอบคลุมของการเจรจาต่อรองร่วม (Collective bargaining coverage rate) ในปี 2020 ต่ำที่ร้อยละ 1.1 สะท้อนว่าแรงงานไทยส่วนใหญ่ไม่มีกลไกและอำนาจในการรวมกลุ่มเพื่อเจรจาต่อรองสิทธิประโยชน์เชิงโครงสร้าง สหภาพแรงงานที่มีอยู่มักมีขนาดเล็ก อ่อนแอ และถูกจำกัดบทบาท ทำให้เป็นสภาวะแรงงานที่ต่างคนต่างอยู่ ซึ่งเปิดทางให้ภาคธุรกิจสามารถกดค่าจ้างให้อยู่ในระดับต่ำได้ และลดทอนคุณค่าของแรงงานให้กลายเป็นปัจจัยการผลิตที่ทดแทนได้ง่ายมากกว่าจะเป็นทุนมนุษย์ที่ต้องได้รับการพัฒนาอย่างจริงจัง

ยิ่งไปกว่านั้น ความเปราะบางนี้ยังถูกซ้ำเติมด้วยขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบที่ใหญ่ โดยอัตราการจ้างงานนอกระบบ (Informal employment rate) ในปี 2567 สูงถึงร้อยละ 63.2 ซึ่งหมายความว่าประชากรวัยทำงานเกือบ 2 ใน 3 ของประเทศต้องดำรงชีพท่ามกลางความไม่แน่นอน ขาดสวัสดิการคุ้มครอง และไร้ความมั่นคงทางรายได้ โครงสร้างที่บิดเบี้ยวนี้ได้นำไปสู่ความล้มเหลวในการพัฒนาทุนมนุษย์ ดังนี้

1) มิติของผู้ว่าจ้าง โดยเมื่อแรงงานขาดความมั่นคงและพร้อมจะเปลี่ยนงานเสมอเพื่อค่าจ้างที่เพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อย (High turnover) กลุ่มทุนท้องถิ่นและบรรษัทข้ามชาติจึงมองว่า การลงทุนฝึกอบรมทักษะขั้นสูงเป็นความเสี่ยงและต้นทุนสูญเปล่า ภาคธุรกิจจึงหลีกเลี่ยงการยกระดับกระบวนการผลิต และเลือกที่จะพึ่งพาเทคโนโลยีระดับต่ำที่ใช้เวลาเรียนรู้งานสั้นแทน

2) มิติของผู้ใช้แรงงาน โดยกลุ่มแรงงานทักษะต่ำที่ต้องหาเช้ากินค่ำเผชิญกับต้นทุนค่าเสียโอกาสที่สูงหากต้องสละเวลาทำงานเพื่อไปเข้ารับการศึกษาหรือฝึกอบรมทักษะใหม่ เมื่อขาดทั้งแรงจูงใจและทุนทรัพย์ขีดความสามารถของแรงงานจึงหยุดนิ่งและไม่อาจก้าวทันเทคโนโลยีสมัยใหม่

นอกจากนี้ ในมิติของการผลักดันนโยบายสาธารณะ ภาคเศรษฐกิจนอกระบบที่ขยายตัวกว้างทำให้ความต้องการของประชาชนกระจัดกระจายและไร้ทิศทางร่วม แรงงานนอกระบบมักมองไม่เห็นประโยชน์จากนโยบายเชิงโครงสร้างระยะยาว เช่น การปฏิรูปการศึกษา หรือการลงทุนด้านวิจัยและพัฒนา เป็นต้น แต่จะตอบสนองต่อนโยบายที่ให้ผลประโยชน์เฉพาะหน้ามากกว่า สภาวะเช่นนี้จึงสร้างแรงจูงใจให้นักการเมืองดำเนินนโยบายประชานิยมระยะสั้น การแจกจ่ายผลประโยชน์แบบเจาะจงกลุ่ม หรือการผ่อนปรนการบังคับใช้กฎหมายแทนการลงทุนยกระดับทักษะแรงงานอย่างเป็นระบบ ท้ายที่สุด สังคมจึงขาดแนวร่วมทางการเมืองเพื่อการยกระดับ (Upgrading coalitions) ที่เข้มแข็งพอจะกดดันให้รัฐบาลกล้าตัดสินใจปฏิรูปโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่ยากลำบาก เมื่อพิจารณาประกอบกับอิทธิพลของกลุ่มทุนผูกขาด (ดังที่กล่าวในหัวข้อ 4.1) จะเห็นภาพที่สมบูรณ์ว่า ปฏิสัมพันธ์ระหว่างทุนที่หลีกเลี่ยงการสร้างนวัตกรรมกับแรงงานที่ปราศจากโอกาสและอำนาจต่อรองได้ร่วมกันสร้าง ดุลยภาพที่เลวร้าย (Bad equilibrium) สภาวะนี้ทำหน้าที่เป็นตัวล็อก (Lock-in effect) ที่แช่แข็งเศรษฐกิจไทยให้ย่ำอยู่กับการรับจ้างผลิตสินค้ามูลค่าต่ำ และเป็นอุปสรรคสำคัญที่สกัดกั้นไม่ให้ประเทศก้าวข้ามไปสู่อุตสาหกรรมแห่งอนาคตที่ขับเคลื่อนด้วยความรู้ได้อย่างแท้จริง

4.3 สภาวะตีกรอบ (Lock-in Effect) และความล้มเหลวในการผลักดันนโยบายสาธารณะ

ผลลัพธ์จากปฏิสัมพันธ์เชิงโครงสร้างระหว่างกลุ่มทุนผูกขาดและบริษัทข้ามชาติที่ขาดแรงจูงใจในการสร้างนวัตกรรม (ดังที่กล่าวในหัวข้อ 4.1) ผนวกกับความเปราะบางของระบบแรงงานที่ขาดโอกาสในการพัฒนาทักษะ (ดังที่กล่าวในหัวข้อ 4.2) ได้ก่อให้เกิดสภาวะสมดุลที่เลวร้ายในระบบเศรษฐกิจ ซึ่ง Schneider (2009, 2013) เรียกว่า ความสอดประสานกันของสถาบันในเชิงลบ (Negative institutional complementarities) ที่มีลักษณะคล้ายสภาวะตีกรอบ หรือ Lock-in effect ซึ่งหมายถึงการที่สถาบันต่าง ๆ หนุนเสริมกันให้ระบบเศรษฐกิจติดหล่มอยู่กับรูปแบบการผลิตที่ใช้เทคโนโลยีระดับต่ำถึงปานกลาง และไม่สามารถก้าวข้ามไปสู่การผลิตที่สร้างมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นได้ เนื่องจากตัวแสดงหลักในระบบเศรษฐกิจต่างถูกตีกรอบด้วยโครงสร้างแรงจูงใจที่ทำให้ไม่มีฝ่ายใดต้องการเป็นผู้นำในการเปลี่ยนแปลง

ภายใต้ระบบทุนนิยมแบบลำดับชั้น สังคมจะเผชิญกับการกระจัดกระจายทางผลประโยชน์ ทำให้ไม่มีแนวร่วมเพื่อการยกระดับ (Upgrading Coalitions) ที่จะคอยผลักดันและกดดันให้รัฐบาลดำเนินนโยบายระยะยาว ความล้มเหลวเชิงสถาบันนี้สะท้อนจากตัวอย่าง ความล้มเหลวในการปฏิรูปการศึกษา ซึ่งถือเป็นหนึ่งในข้อเสนอแนะหลักของเศรษฐศาสตร์กระแสหลักในการก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลาง แต่ในความเป็นจริง นโยบายนี้มักล้มเหลวเนื่องจากความไม่สอดคล้องกันของผลประโยชน์ของกลุ่มการเมืองและภาคเอกชน

การปฏิรูปการศึกษาเป็นกระบวนการที่ต้องใช้เม็ดเงินลงทุนจำนวนมากและใช้เวลานานนับทศวรรษจึงจะเห็นผลสัมฤทธิ์ ซึ่งยาวนานกว่าวาระการดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ส่วนใหญ่ระยะเวลาประมาณ 4 ปี นโยบายนี้จึงไม่ก่อให้เกิดแรงจูงใจและผลประโยชน์ทางการเมืองในระยะสั้นเมื่อเทียบกับการใช้นโยบายประชานิยม และในมิติของภาคเอกชน บริษัทข้ามชาติ (MNCs) มักมีเทคโนโลยีและกระบวนการผลิตที่ออกแบบมาให้ใช้กับแรงงานทักษะต่ำถึงปานกลางได้ทันที หรือหากต้องการทักษะเฉพาะทางก็สามารถใช้การฝึกอบรมระยะสั้นภายในองค์กร (In-house training) ได้ ในขณะที่กลุ่มทุนท้องถิ่นก็มักอยู่ในภาคบริการหรือการผูกขาดสัมปทานที่ไม่ได้ต้องการแรงงานทักษะสูงทางเทคโนโลยี

เมื่อทั้งภาคการเมืองไม่มีแรงจูงใจ และภาคทุนไม่มีความต้องการอย่างแท้จริง จึงไม่มีกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอำนาจมากพอที่จะกดดันให้เกิดการจัดสรรงบประมาณและปรับรื้อโครงสร้างระบบการศึกษาอย่างจริงจัง ระบบการศึกษาจึงถูกปล่อยปละละเลยให้อยู่ในสภาวะเดิมต่อไป

ตัวอย่างอีกประการคือ ความยากลำบากในการยกระดับอุตสาหกรรมสู่ขั้นปลายน้ำ: กรณีศึกษายางพารา กระบวนการยกระดับห่วงโซ่มูลค่า (Value Chain Upgrading) จากอุตสาหกรรมต้นน้ำไปสู่ปลายน้ำ [JP1] (Ricks & Doner, 2021) เป็นอีกหนึ่งนโยบายที่มักเผชิญกับทางตันเชิงโครงสร้าง หากพิจารณาการผลิตอุตสาหกรรมยางพาราของไทย จะพบว่าการผลิตขั้นต้นน้ำ (Upstream) เช่น การส่งออกน้ำยางหรือยางแผ่น สามารถดำเนินการได้ค่อนข้างง่าย เนื่องจากมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องน้อย ใช้ข้อมูลเชิงเทคนิคระดับปานกลาง และเกษตรกรมีความคุ้นเคย แต่การยกระดับไปสู่การผลิตขั้นปลายน้ำ (Downstream) เช่น อุตสาหกรรมยางรถยนต์ ชิ้นส่วนวิศวกรรม หรือผลิตภัณฑ์การแพทย์ เป็นกระบวนการที่ซับซ้อนเพราะต้องอาศัยกลไกเชิงสถาบันที่เอื้ออำนวยในหลายมิติพร้อมกัน ทั้งการกำหนดมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม การจัดตั้งศูนย์ทดสอบ การอุดหนุนสินเชื่อเพื่อการวิจัย และการหาตลาดรองรับ ความซับซ้อนนี้ต้องการ การบูรณาการข้ามกระทรวง เช่น กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงพาณิชย์ และกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม เป็นต้น อย่างไรก็ดี ภายใต้โครงสร้างระบบราชการที่แยกส่วนการทำงาน รวมทั้งการหวงแหนอำนาจและงบประมาณ ทำให้การประสานงานในระดับนโยบายมีแนวโน้มไม่ประสบความสำเร็จ ประกอบกับไม่มีหน่วยงานใดที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จในการเป็นเจ้าภาพหลักในการขับเคลื่อน เมื่อขาดระบบนิเวศที่สนับสนุน ผู้ประกอบการจึงต้องเผชิญกับต้นทุนและความเสี่ยงที่สูงเกินไป และเลือกที่จะหยุดการพัฒนาหรือพอใจกับการผลิตสินค้าต้นน้ำที่มีมูลค่าต่ำต่อไป สภาวะตีกรอบนี้จึงเป็นตอกย้ำว่าการหลุดพ้นจากกับดักรายได้ปานกลางไม่สามารถเกิดขึ้นได้จากการปล่อยให้กลไกตลาดทำงาน และต้องมีการปฏิรูปข้อจำกัดทางการเมืองและสถาบันอย่างเป็นระบบ

4.4 บทเรียนกลไกของรัฐและการแทรกแซงเชิงสถาบันเพื่อก้าวข้ามข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง

แม้ว่าโครงสร้างระบบทุนนิยมแบบลำดับชั้นจะตอกย้ำสภาวะการติดหล่มในกับดักรายได้ปานกลางประวัติศาสตร์เศรษฐกิจโลกได้พิสูจน์ให้เห็นว่า สภาวะตีกรอบ (Lock-in effect) นี้ไม่ใช่สิ่งที่ไม่อาจก้าวข้ามได้ ประสบการณ์ความสำเร็จของกลุ่ม “เสือเศรษฐกิจเอเชีย” (East Asian Tigers) เช่น เกาหลีใต้ ไต้หวัน ฮ่องกง และสิงคโปร์ สะท้อนให้เห็นว่าการหลุดพ้นจากกับดักนี้ไม่ได้เกิดจากการปล่อยให้กลไกตลาดทำงานอย่างเสรีเพียงอย่างเดียว (Laissez-faire) แต่เกิดจากการแทรกแซงของรัฐ (State Intervention) ที่มีการออกแบบเชิงสถาบันอย่างแยบยล ภายใต้บริบททางเศรษฐศาสตร์การเมืองที่บีบบังคับให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ดังนี้

1) การเผชิญแรงกดดันเชิงระบบในการปรับตัว

Doner, Ritchie, และ Slater (2005) กลุ่มชนชั้นนำทางการเมืองและเศรษฐกิจมักไม่มีแรงจูงใจในการปฏิรูปสถาบันทางเศรษฐกิจที่อาจสั่นคลอนฐานอำนาจของตนเอง ยกเว้นแต่ประเทศจะต้องเผชิญกับเงื่อนไขบีบคั้นที่เป็นความเปราะบางเชิงระบบ (Systemic Vulnerability) ซึ่งประกอบด้วย 3 ประการพร้อมกัน ได้แก่ 1) ภัยคุกคามความมั่นคงจากภายนอกอย่างรุนแรง 2) ข้อจำกัดด้านทรัพยากรที่ขาดแคลน และ 3) แรงกดดันจากการรวมตัวของมวลชน กลุ่มประเทศเสือเศรษฐกิจเอเชียล้วนเติบโตมาภายใต้บริบทนี้ในยุคสงครามเย็น เช่น การเผชิญภัยคุกคามจากเกาหลีเหนือต่อเกาหลีใต้ หรือจากจีนแผ่นดินใหญ่ต่อไต้หวัน รวมทั้งการไม่มีทรัพยากรธรรมชาติให้พึ่งพา วิกฤตนี้เป็นแรงผลักดันเชิงระบบที่บังคับให้กลุ่มชนชั้นนำต้องร่วมกันสร้างแนวร่วมทางการเมือง (Political Coalitions) เพื่อเร่งพัฒนาประเทศและยกระดับอุตสาหกรรมเพื่อพัฒนาประเทศต่อไป ในขณะที่ ประเทศไทยตลอดจนกลุ่มประเทศอาเซียนบางประเทศ (ASEAN-4) มีความอุดมสมบูรณ์ทางทรัพยากรธรรมชาติในระดับหนึ่ง และแม้จะมีความขัดแย้งแต่ก็ไม่ได้เผชิญวิกฤตความมั่นคงขั้นรุนแรงพร้อมกับความขาดแคลนทรัพยากร ทำให้ชนชั้นนำไทยขาดแรงกดดันที่รุนแรงพอจะบีบให้เกิดเจตจำนงทางการเมือง ในการปฏิรูปโครงสร้างการผูกขาดเดิมเพื่อสร้างรัฐพัฒนาการ (Developmental State) อย่างจริงจัง

2) การออกแบบสถาบันและหน่วยงานนำร่อง ความสำเร็จในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรม (Industrial Policy) จำเป็นต้องมีกลไกเชิงสถาบันที่เข้มแข็ง กลุ่มประเทศที่ก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลางได้สำเร็จล้วนมีการจัดตั้งหน่วยงานนำร่อง (Pilot Agency) Johnson, 1982 [JP1] เช่น คณะกรรมการวางแผนเศรษฐกิจ (EPB) ของเกาหลีใต้ หรือ สภาการพัฒนาเศรษฐกิจ (EDB) ของสิงคโปร์ หน่วยงานเหล่านี้มีลักษณะเฉพาะในการเป็นแหล่งรวมข้าราชการน้ำดีที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จในการบูรณาการนโยบายข้ามกระทรวง สามารถจัดสรรทรัพยากรได้อย่างรวดเร็ว และปลอดจากการแทรกแซงทางการเมืองในระยะสั้น เพื่อให้สามารถดำเนินยุทธศาสตร์ระยะยาว 15-30 ปีได้อย่างต่อเนื่อง ยิ่งไปกว่านั้น หน่วยงานนำร่องเหล่านี้ยังมีความมีอิสระในการดำเนินการ โดยมีความสัมพันธ์กับภาคเอกชนเพื่อรับทราบข้อมูล ข้อจำกัด และทิศทางของตลาดโลก แต่ในขณะเดียวกันก็มีความเป็นอิสระและเด็ดขาดพอที่จะไม่ถูกครอบงำโดยกลุ่มทุน และใช้เครื่องมือทางการเงินและการคลัง เช่น การอุดหนุนสินเชื่อ หรือสิทธิประโยชน์ทางภาษี โดยผูกติดกับเงื่อนไขผลสัมฤทธิ์ของนโยบาย เป็นต้น

กลุ่มทุนขนาดใหญ่ในประเทศจะได้รับการสนับสนุนก็ต่อเมื่อสามารถบรรลุเป้าหมายการส่งออก แข่งขันในตลาดโลกได้ และมีการลงทุนใน R&D อย่างเป็นรูปธรรม หากไม่สามารถทำได้ รัฐจะตัดความช่วยเหลือและลงโทษโดยการเปิดให้คู่แข่งรายอื่นเข้ามาแทนที่ กลไกเชิงสถาบันนี้จึงเป็นการบังคับให้กลุ่มทุนผูกขาดต้องพัฒนาตนเองไปสู่การเป็นผู้นำทางนวัตกรรม เป็นการนำพาประเทศหลุดพ้นจากกับดักรายได้ปานกลางในที่สุด

5. ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายและปัจจัยสู่ความสำเร็จ

การนำพาประเทศไทยออกจากกับดักรายได้ปานกลาง ไม่อาจสัมฤทธิ์ผลได้ด้วยมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้น แต่จำเป็นต้องมีการปรับโครงสร้างทางสถาบัน พร้อมกับกำหนดยุทธศาสตร์เชิงรุก ผ่านการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์และยุทธศาสตร์ทางการคลัง เช่น

การเปลี่ยนกระบวนทัศน์ในการจัดสรรแรงจูงใจทางภาษี จากการส่งเสริมการลงทุนแบบเหวี่ยงแหที่วัดผลเพียงเม็ดเงินหรือปริมาณการจ้างงาน ไปสู่นโยบายการอุดหนุนต้องผูกติดกับเป้าหมาย เช่น การรับการถ่ายทอดเทคโนโลยีเชิงลึก (Technology transfer) สัดส่วนงบประมาณการทำ R&D หรือการยกระดับห่วงโซ่อุปทานท้องถิ่น หากทุนเอกชนไม่สามารถทำได้ตามเป้าหมาย และกลไกยกเลิกสิทธิประโยชน์

รัฐต้องแสดงบทบาทเป็นผู้รับความเสี่ยง (Risk-absorber) ในการริเริ่มอุตสาหกรรมแห่งอนาคต ผ่านกลไกสินเชื่อระยะยาว กองทุนนวัตกรรม หรือ Venture Capital เพื่อบ่มเพาะและยกระดับธุรกิจชั้นนำในประเทศ ให้มีความเข้มแข็งพอที่จะแทรกตัวเข้าไปในห่วงโซ่มูลค่าโลกได้ เช่น ใช้นโยบายจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเพื่อสร้างตลาดนวัตกรรม ภาครัฐต้องทำหน้าที่เป็นผู้รับความเสี่ยงรายแรก โดยอาจผ่านการปรับแก้กฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (e-Bidding) ให้มีโควตาพิเศษหรือแต้มต่อสำหรับบริษัทเทคโนโลยีและสตาร์ทอัพสัญชาติไทยที่พัฒนานวัตกรรมของตนเอง เช่น GovTech สุขภาพ พลังงานสะอาด เป็นต้น เพื่อกระตุ้นให้เกิดอุปสงค์ต่อแรงงานทักษะสูงในภาคเศรษฐกิจจริง ซึ่งจะเป็นแรงดึงดูดให้ภาคการศึกษาต้องปฏิรูปตัวเองผลิตคนป้อนตลาดอย่างเป็นธรรมชาติ

การบูรณาการความร่วมมือข้ามกระทรวง การยกระดับอุตสาหกรรมที่ซับซ้อนไม่อาจอาศัยกระทรวงใดเพียงกระทรวงเดียว ภาครัฐต้องออกแบบโครงสร้างสถาบันและกลไกจัดสรรงบประมาณให้เกิดการทำงานร่วมกัน โดยใช้ดัชนีชี้วัดผลงานร่วมกันเพื่อสร้างวัฒนธรรมการทำงานองค์รวม และขจัดความซ้ำซ้อน

การปรับทัศนคติจากการเน้นปริมาณ (Volume-based) สู่การสร้างมูลค่า (Value creation) ควบคู่ไปกับการกระจายอำนาจทางการคลังและการตัดสินใจให้หน่วยงานระดับท้องถิ่น เพื่อเปิดโอกาสให้มีการทดลองและออกแบบนโยบายเชิงพื้นที่ ทำให้การแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจฐานรากมีความยืดหยุ่นและแม่นยำยิ่งขึ้น

การติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลางของประเทศไทยสะท้อนว่าปัญหาการพัฒนาเศรษฐกิจในโลกยุคปัจจุบัน ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงสมการทางเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการสะสมทุน แรงงาน และเทคโนโลยีเท่านั้น ความล้มเหลวที่ยืดเยื้อนี้คือข้อจำกัดเชิงโครงสร้างและระบบสถาบันทางเศรษฐศาสตร์การเมือง ซึ่งขัดขวางไม่ให้นโยบายสาธารณะและการวางแผนที่ดี สามารถถูกนำไปปฏิบัติใช้ได้จริงอย่างมีประสิทธิภาพ

การก้าวล่วงพ้นอุปสรรคเชิงโครงสร้างนี้ ไม่ใช่การรอคอยปาฏิหาริย์ทางเศรษฐกิจ และไม่สามารถอาศัยเพียงเครื่องมือการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นแบบดั้งเดิม แต่เป็นการบริหารจัดการเชิงสถาบัน การสร้างการมีส่วนร่วม และการจัดสรรผลประโยชน์ในสังคมเสียใหม่ รัฐบาลและผู้กำหนดนโยบายต้องแสดงเจตจำนงทางการเมือง (Political will) อย่างเด็ดเดี่ยวในการปฏิรูปสภาวะตีกรอบจากระบบทุนนิยมแบบลำดับชั้นในไทย เร่งบูรณาการการทำงานของหน่วยงานภาครัฐ ยกระดับขีดความสามารถของรัฐ และนำกลไกทางการคลังที่มุ่งเป้าสู่การสร้างผลสัมฤทธิ์ทางนวัตกรรมมาใช้อย่างเป็นรูปธรรม

หากสังคมไทยสามารถฝ่าฟันแรงเสียดทานทางการเมือง และสร้างฉันทามติร่วมกันในการผลักดันการปฏิรูปเชิงโครงสร้างและการจัดวางสถาบันเหล่านี้ได้ หน้าต่างแห่งโอกาสในการเปลี่ยนผ่านเศรษฐกิจไทยก้าวขึ้นสู่ประเทศรายได้สูง อย่างมั่นคงและยั่งยืน ก็ยังคงเปิดกว้างอยู่เสมอ

(ทีมผู้เขียนขอขอบพระคุณ คุณเจตวัฒน์ ประวัติ ที่ได้สละเวลาถ่ายทอดองค์ความรู้และมุมมองเชิงวิเคราะห์ อันเป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อการเรียบเรียงบทความฉบับนี้ และ ดร. นรพัชร์  อัศววัลลภ บรรณาธิการวารสารการเงินการคลัง สศค. ที่อยู่เบื้องหลังการสร้างสรรค์เนื้อหาดี ๆ สำหรับรายการ Local Reach เอื้อมลึก
ถึงภูมิภาคให้แก่ผู้อ่านทุกท่านเป็นประจำมาอย่างต่อเนื่อง)

เอกสารอ้างอิง (References)

Agénor, P.-R. (2016). Caught in the middle? The economics of middle-income traps (FERDI Working Paper 142). Fondation pour les études et recherches sur le développement international.

Doner, R. F., Ritchie, B. K., & Slater, D. (2005). Systemic vulnerability and the origins of developmental states: Northeast and Southeast Asia in comparative perspective. International Organization, 59(2), 327–361.

Doner, R. F., & Schneider, B. R. (2016). The middle-income trap: More politics than economics. World Politics, 68(4), 608–644.

Iammarino, S., Rodríguez-Pose, A., & Storper, M. (2020). Falling into the middle-income trap? A study on the risks for EU regions to be caught in a middle-income trap. European Commission, Directorate-General for Regional and Urban Policy.

International Labour Organization. (2024). Thailand: Selected decent work indicators country profile. ILOSTAT. https://ilostat.ilo.org/data/country-profiles/tha/

Jankowska, A., Nagengast, A., & Perea, J. R. (2012). The product space and the middle-income trap: Comparing Asian and Latin American experiences (OECD Development Centre Working Paper No. 311). OECD Publishing.

Jitsuchon, S. (2012). Thailand in a middle-income trap. TDRI Quarterly Review, 27(2), 13–20.

Johnson, C. (1982). MITI and the Japanese miracle: The growth of industrial policy, 1925–1975. Stanford University Press.

OECD. (2025). OECD economic surveys: Thailand 2025.

Ricks, J. I., & Doner, R. F. (2021). Getting institutions right: Matching institutional capacities to developmental tasks. World Development, 139, 1–12.

Schneider, B. R. (2013). Hierarchical capitalism in Latin America: Business, labor, and the challenges of equitable development. Cambridge University Press.

The Growth Lab at Harvard University. (n.d.). The atlas of economic complexity. https://atlas.hks.harvard.edu/countries/764/paths

Vinokurov, E., Fedorov, K., Romanov, I., & Sobolevskaya, M. (2025). The middle-income trap: Navigating the ambiguity of the concept (Working Paper 25/9). Eurasian Development Bank.

World Bank. (2024). World development report 2024: The middle-income trap.

ธณัฐ พวงนวม ภิญญาภาษร พวงจิก วิมุตติ เปี่ยมใจ