การเปลี่ยนผ่านเศรษฐกิจนอกระบบ สู่ความท้าทายและโอกาสในยุคดิจิทัล

นายมยูร บุญยะรัตน์
ผู้อำนวยการส่วนกลยุทธ์และพัฒนาระบบความคุ้มครองทางสังคม
นางสาวพัตรพิมล ไชยแสน
ผู้เขียน

1. บทนำ

เศรษฐกิจนอกระบบ หรือ Informal Economy นั้นเป็นส่วนขับเคลื่อนกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่สำคัญในหลายประเทศทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มประเทศสมาชิก Asian Productivity Organization หรือ APO ข้อมูลจากรายงาน APO ปี 2567 ชี้ให้เห็นว่ากว่า 68.2% ของประชากรในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกทำงานอยู่ในภาคเศรษฐกิจนอกระบบ ซึ่งครอบคลุมกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ไม่มีสัญญาจ้างอย่างเป็นทางการและไม่อยู่ในการคุ้มครองของกฎหมายแรงงาน

ผู้เขียนได้เข้าร่วมการประชุมเชิงปฏิบัติการเรื่อง การเปลี่ยนผ่านของเศรษฐกิจนอกระบบ (Workshop on Transformation of the Informal Economy) ที่จัดขึ้นโดย APO จึงขอหยิบยกประเด็นสำคัญจากเนื้อหาการประชุมที่น่าสนใจขอมาเล่าให้ผู้อ่านได้ฟัง และหวังอย่างยิ่งว่าบทความนี้จะสามารถนำไปประยุกต์ใช้และสร้างประโยชน์ต่อการดำเนินนโยบายของประเทศไทย โดยการประชุมครั้งนี้ได้รับเกียรติจากวิทยากร 3 ท่านประกอบด้วย ท่านแรกคือ Mr. George Wong เป็น Managing Director & Principal Consultant, Hoclink Systems & Services Pte Ltd, Singapore ท่านที่สองคือ Ms. Avril Joffe ซึ่งเป็น UNESCO Chair in Cultural Entrepreneurship and Policy และ Member of the Global Creative Economy Council, South Africa และท่านที่สามคือ Mr. Jairaj Mashru International Consultant, Global Creative Economy Council, India

การประชุมเชิงปฏิบัติการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างความเข้าใจในผลกระทบและความท้าทายของเศรษฐกิจนอกระบบ รวมถึงเรียนรู้แนวทางการแก้ไขปัญหาจากกรณีศึกษาของประเทศต่าง ๆ และการประยุกต์ใช้เทคโนโลยีดิจิทัลเพื่อพัฒนาคุณภาพเศรษฐกิจนอกระบบให้ดียิ่งขึ้น

โดยบทความนี้จะนำเสนอสาระสำคัญ องค์ความรู้ และกรณีศึกษาจากประเทศต่างๆ จากการเข้าร่วมการประชุมดังกล่าว เพื่อเป็นแนวทางกำหนดนโยบายที่มีประสิทธิภาพในการส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจที่สามารถยกระดับผลิตภาพของประเทศในอนาคต

2. นิยามและความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับเศรษฐกิจนอกระบบ

โดยทั่วไประบบเศรษฐกิจสามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ส่วนหลัก ได้แก่

1. เศรษฐกิจในระบบ (Formal Sector) เป็นส่วนที่มีการจดทะเบียนตามกฎหมาย อยู่ภายใต้การกำกับของภาครัฐ และปฏิบัติตามกฎหมายแรงงานและภาษีอากร เช่น บริษัท อุตสาหกรรม และหน่วยงานราชการ เป็นต้น  
2. เศรษฐกิจนอกระบบ (Informal Sector) เป็นส่วนที่ผู้ประกอบการหรือแรงงานไม่ได้จดทะเบียน ไม่อยู่ในการกำกับดูแลของกฎหมาย และไม่อยู่ในระบบภาษี เช่น หาบเร่แผงลอย ธุรกิจตามบ้าน และแรงงานอิสระที่ไม่มีสัญญาจ้าง เป็นต้น
3. การผลิตในครัวเรือน (Household Production) การผลิตเพื่อการบริโภคหรือใช้ประโยชน์ภายในครัวเรือน ไม่เกี่ยวข้องโดยตรงกับกิจกรรมภาคส่วนอื่นของเศรษฐกิจ แต่มีส่วนช่วยในการสนับสนุนสังคมและเศรษฐกิจโดยรวม เช่น งานอาสาสมัคร หรือเกษตรเพื่อยังชีพ เป็นต้น

หากพิจารณาในคำนิยามทางการของเศรษฐกิจนอกระบบ องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) นิยามเศรษฐกิจนอกระบบว่า “กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่แรงงานและหน่วยเศรษฐกิจไม่ได้รับความคุ้มครอง หรือ ได้รับความคุ้มครองไม่เพียงพอในทางกฎหมายหรือทางปฏิบัติจากรัฐบาล” ซึ่งรวมถึงผู้ประกอบอาชีพอิสระ ธุรกิจขนาดเล็กที่ไม่จดทะเบียน และแรงงานพาร์ทไทม์ ขณะที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) มองว่าเศรษฐกิจนอกระบบประกอบด้วย “กิจกรรมที่มีมูลค่าตลาด ที่สามารถเพิ่มรายได้ภาษีและ GDP หากมีการบันทึกอย่างถูกต้อง”

เศรษฐกิจนอกระบบมีลักษณะเฉพาะตัวหลายอย่าง เช่น เป็นแหล่งบ่มเพาะผู้ประกอบการรายใหม่ ทำให้มีความยืดหยุ่นและมีความสามารถในการปรับตัวสูง มีกิจกรรมหลากหลาย เข้าถึงง่าย ราคาสินค้าไม่แพงและมีต้นทุนในการเข้าตลาดต่ำ แม้จะมีความท้าทายด้านกฎหมาย แต่เศรษฐกิจนอกระบบก็มีบทบาทสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจและสังคมในหลายมิติ เช่น สร้างการจ้างงาน (ราว 2,000 ล้านคน หรือ 60% ของแรงงานทั่วโลก) สร้างผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนา และเป็นแหล่งสร้างผู้ประกอบการรายใหม่ เป็นต้น สำหรับประเทศไทย แม้สัดส่วน GDP จากเศรษฐกิจนอกระบบจะลดลงจากประมาณ 53-54% ในปี 2000 เป็น 48-49% ในปี 2020 แต่ก็ยังมีสัดส่วน GDP จากเศรษฐกิจนอกระบบสูงที่สุดในกลุ่ม APO ดังภาพ

ผู้ประกอบการธุรกิจนอกระบบต้องเผชิญความท้าทายหลายรูปแบบ เช่น ปัญหาประสิทธิภาพในการผลิตต่ำหรือผลิตภาพต่ำ (Productivity) หน่วยธุรกิจมีการกระจุกตัวอยู่ในภาคเศรษฐกิจที่มีมูลค่าต่ำ มีความอ่อนไหวต่อภาวะเศรษฐกิจ มีข้อจำกัดในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนและทรัพยากร และข้อจำกัดของหลักประกันสังคม โดยเฉพาะอุปสรรคในการนำธุรกิจเข้าสู่ระบบ และความสามารถในการรับมือกับวิกฤตต่ำ ดังเห็นได้ชัดในเหตุการณ์โควิด 19 ในประเทศไทย ที่กลุ่มเยาวชนและแรงงานข้ามชาตินอกระบบต้องแบกรับความเสี่ยงจากโรคระบาด เนื่องจากถูกกีดกันออกจากการคุ้มครองแรงงานในระบบนั่นเอง

4. กรณีศึกษาการจัดการเศรษฐกิจนอกระบบในต่างประเทศ

4.1 กลุ่มประเทศทางตอนใต้ของทวีปแอฟริกา

ในกลุ่มประเทศซีกโลกใต้โดยเฉพาะในทวีปแอฟริกา มีกิจกรรมทางวัฒนธรรมหรือที่เรียกว่า เศรษฐกิจสร้างสรรค์ (Creative Economy) จำนวนมาก โดยส่วนใหญ่จะดำเนินกิจกรรมในเศรษฐกิจนอกระบบที่ไม่ได้รับการกำกับดูแล ไม่เสียภาษี และมีประสิทธิภาพในการผลิตต่ำ

Ms. Avril Joffe ผู้เชี่ยวชาญจาก UNESCO ชี้ให้เห็นว่า ประเทศที่มีเศรษฐกิจสร้างสรรค์ขนาดใหญ่มักมีเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ด้วยเช่นกัน โดยเศรษฐกิจสร้างสรรค์ในแอฟริกานั้นประกอบไปด้วยวิสาหกิจขนาดเล็กและธุรกิจรายย่อยส่วนใหญ่ ทำให้สภาพการจ้างงานโดยรวมมีความเปราะบาง เนื่องจากขาดการคุ้มครองจากสังคมและกฎหมาย

แรงงานหลักส่วนใหญ่ในภาคเศรษฐกิจสร้างสรรค์คือกลุ่มศิลปินผู้สร้างสรรค์ผลงาน หรือเรียกว่ากลุ่ม “แรงงานสร้างสรรค์” ซึ่งมักจะเป็นฟรีแลนซ์ ลูกจ้างชั่วคราว ลูกจ้างธุรกิจรายย่อย หรือวิสาหกิจขนาดเล็กต่าง ๆ แรงงานส่วนใหญ่เป็นคนรุ่นใหม่ที่มีความยืดหยุ่นและปรับตัวเก่ง จึงมีแนวโน้มที่จะทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบมากกว่า เพราะเห็นประโยชน์จากการมีเครือข่ายทางสังคม ความไว้วางใจกัน ชอบการทำงานที่ยืดหยุ่น และไม่สนใจทำงานประจำที่มีกฎเกณฑ์

ดังนั้นข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสำหรับเศรษฐกิจสร้างสรรค์ในทวีปแอฟริกาใต้ คือ ภาครัฐควรสนับสนุนกิจกรรมทางวัฒนธรรมโดยให้ภาคเศรษฐกิจนอกระบบทำงานร่วมกับตัวกลางหน่วยธุรกิจ (Intermediaries) เช่น สหภาพแรงงาน ศูนย์บ่มเพาะ หรือองค์กรภาคประชาสังคม เป็นต้น เพื่อช่วยสนับสนุนและคุ้มครองแรงงานนอกระบบในด้านต่าง ๆ แทนที่จะพยายามนำแรงงานเข้ามาในระบบเพียงอย่างเดียว

4.2 ประเทศอินเดีย

ประเทศอินเดียมีขนาดเศรษฐกิจนอกระบบที่ใหญ่ที่สุดในโลก มีแรงงานนอกระบบกว่า 400 ล้านคนซึ่งเป็นรากฐานสำคัญของประเทศ Mr. Jairaj Mashru ที่ปรึกษาสภาเศรษฐกิจสร้างสรรค์โลกชี้ว่า แรงงานนอกระบบส่วนใหญ่เป็นผู้ประกอบอาชีพอิสระ ฟรีแลนซ์ และ Gig Economy ซึ่งขาดความมั่นคงและหลักประกันทางสังคม

เนื่องจากการเงินนอกระบบเป็นแหล่งเงินทุนที่สำคัญของประเทศอินเดีย โดยเฉพาะในตลาดเขตเมืองและธุรกิจค้าส่งต่าง ๆ รัฐบาลประเทศอินเดียจึงได้ริเริ่มโครงการเพื่อสนับสนุนและเชื่อมโยงเศรษฐกิจนอกระบบเข้ากับในระบบ โดยใช้ประโยชน์จากโครงสร้างดิจิทัลพื้นฐานในประเทศ กลายเป็นโครงการ “India Stack” ประกอบด้วย

1. Identity Layer : ระบบยืนยันตัวตนดิจิทัล (Aadhaar, eKYC)  
2. Payments Layer : ระบบการชำระเงินที่เชื่อมโยงกัน เช่น Unified Payment Interface (UPI) ซึ่งเป็นระบบที่ปฏิวัติการเงินในอินเดีย ให้บริการโอนเงินทันที ใช้งานร่วมกับแอปและธนาคารต่างๆ ได้อย่างกว้างขวาง และไม่มีค่าธรรมเนียม UPI ช่วยให้ผู้ประกอบการรายย่อยและแรงงานนอกระบบรับ-จ่ายเงินได้สะดวกและมีต้นทุนต่ำ  
3. Data Layer : การแบ่งปันข้อมูลอย่างปลอดภัย (DigiLocker)  

นอกจากนี้รัฐบาลอินเดียยังมีโครงการ Open Network for Digital Commerce (ONDC) ซึ่งเป็นแพลตฟอร์มเปิดที่ช่วยเชื่อมโยงผู้ซื้อ ผู้ขาย และผู้ให้บริการโลจิสติกส์รายย่อยเข้าสู่การเป็นตลาดดิจิทัล และยังมีการออกกฎหมาย Platform Based Workers Act, 2024 เพื่อคุ้มครองแรงงานใรธุรกิจแพลตฟอร์มโดยเฉพาะอีกด้วย

4.3 ประเทศสิงคโปร์

ประเทศสิงคโปร์เคยเป็นประเทศที่มีเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ แต่ปัจจุบันเป็นเศรษฐกิจที่มีโครงสร้างชัดเจนและเป็นทางการ โดยอาศัยการขับเคลื่อนนโยบายอย่างต่อเนื่อง ร่วมกับการมีธรรมาภิบาลที่ดี การลงทุนด้านการศึกษา และการให้ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน Mr. George Wong กรรมการผู้จัดการและที่ปรึกษาอาวุโสของบริษัท Hoclink Systems & Services Pte Ltd ผู้บรรยาย ได้แบ่งวิวัฒนาการทางเศรษฐกิจของประเทศสิงคโปร์ออกเป็น 3 ระยะ ได้แก่

1. ระยะที่ 1 การพัฒนาอุตสาหกรรมและการนำแรงงานเข้าสู่ระบบ (ทศวรรษ 1960 – 1980) ก่อนได้รับเอกราชในปี 1965 ประเทศสิงคโปร์มีเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่และมีอัตราการว่างงานสูง รัฐบาลจึงได้จัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจ (Economic Development Board : EDB) เพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ โดยริเริ่มโครงการพัฒนาเขตอุตสาหกรรม ขยายฐานอาชีพในระบบเศรษฐกิจ สร้างศูนย์อาหาร (Hawker Centers) และพัฒนาที่อยู่อาศัยสาธารณะ (Housing Development Board : HDB) เพื่อจัดระเบียบโครงสร้างเศรษฐกิจให้เป็นสัดส่วน
2. ระยะที่ 2 การขยายตัวของสังคมเมืองและกฎหมาย (ทศวรรษ 1980 – 2000) จากการพัฒนาอุตสาหกรรมในประเทศ ทำให้เกิดการขยายตัวของชุมชนเมือง รัฐบาลจึงมีโครงการกำจัดพื้นที่สลัม ขยายระบบขนส่งมวลชน (MRT) มีการเสริมสร้างกฎหมายแรงงาน (Employment Act) ก่อตั้งระบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพภาคบังคับ (Central Provident Fund : CPF) ประกาศนโยบายส่งเสริมให้ SME เข้าระบบผ่านสินเชื่อและภาษี และเริ่มนำเทคโนโลยี e-government มาใช้ ควบคู่ไปกับการพัฒนาทักษะแรงงานในประเทศ
3. ระยะที่ 3 เศรษฐกิจดิจิทัลและการพัฒนาแรงงาน (ทศวรรษ 2000 – ปัจจุบัน) ในปัจจุบันเศรษฐกิจในสิงคโปร์เป็นเศรษฐกิจภาคบริการและเป็นแหล่งการศึกษาที่สำคัญ รัฐบาลจึงมุ่งเน้นพัฒนาในอุตสาหกรรมดิจิทัล เช่น อุตสาหกรรมการเงินและ FinTech เพื่อดึงดูดบริษัทเทคโนโลยีระดับโลกเข้ามา มีการจัดตั้งโครงการลงทุนใน AI ประกาศนโยบายสนับสนุนให้แรงงาน Gig Economy  หรือ Freelance เข้าถึง CPF และประกันสังคมมากขึ้น ทำให้ภาครัฐและภาคธุรกิจเป็นสังคมดิจิทัลเต็มรูปแบบ และเปิดตัวโครงการ SkillsFuture (2015) เพื่อสนับสนุนการเรียนรู้ตลอดชีวิตของประชาชน

5. สรุปและข้อเสนอแนะสำหรับประเทศไทย

จากกรณีศึกษาของทั้งสามประเทศ สะท้อนให้เห็นว่าเศรษฐกิจนอกระบบมีความซับซ้อนและมีบทบาทที่สำคัญต่อประเทศ การแก้ไขปัญหาและการส่งเสริมศักยภาพของภาคส่วนนอกระบบต้องอาศัยแนวทางที่หลากหลายและการปรับปรุงนโยบายตามบริบทของแต่ละประเทศ การนำเทคโนโลยีดิจิทัลมาประยุกต์ใช้ถือเป็นเครื่องมือสำคัญที่สามารถเพิ่มผลิตภาพของธุรกิจนอกระบบได้อย่างมีประสิทธิภาพ สามารถสร้างการเข้าถึงบริการทางการเงิน และสร้างความเชื่อมโยงระหว่างผู้ประกอบการรายย่อยและตลาด รวมถึงสามารถพัฒนาแพลตฟอร์มดิจิทัลของภาครัฐ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจดทะเบียนและการเข้าถึงสวัสดิการของแรงงานนอกระบบ ประเทศไทยมีสัดส่วนเศรษฐกิจนอกระบบสูงซึ่งทำให้การผลิตในประเทศมีประสิทธิภาพต่ำ ดังนั้นจึงควรพิจารณาแนวทางการจัดการปัญหาเศรษฐกิจจากประเทศต้นแบบต่าง ๆ ดังนี้

1. ส่งเสริมการเข้าถึงเทคโนโลยีดิจิทัลและทักษะที่จำเป็น สนับสนุนให้ผู้ประกอบการและแรงงานนอกระบบสามารถเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากเครื่องมือดิจิทัลในการดำเนินธุรกิจ การตลาด และการชำระเงิน รวมถึงพัฒนาทักษะดิจิทัลที่จำเป็น
2. พัฒนาระบบการเงินที่ครอบคลุม ส่งเสริมการเข้าถึงบริการทางการเงินในระบบสำหรับผู้ประกอบการรายย่อย และระบบการชำระเงินดิจิทัลที่สะดวกและมีต้นทุนต่ำ เป็นต้น
3. ปรับปรุงกฎระเบียบให้เอื้อต่อการเข้าระบบ ลดขั้นตอนและความซับซ้อนในการจดทะเบียนธุรกิจ และพิจารณาสิทธิประโยชน์หรือแรงจูงใจสำหรับผู้ประกอบธุรกิจที่เข้าระบบ หรือการทำให้สภาพแวดล้อมเอื้ออำนวยหรือสร้าง Economic Arrangement ให้เหมาะต่อการทำให้อยู่ในระบบ ดังที่สิงคโปร์จัดการกับหาบแร่แผงลอยโดยการจัดระบบเป็น Food Hawker หรือ Food Center เพื่อง่ายต่อการจัดการและการเข้าระบบ
4. สร้างเครือข่ายความคุ้มครองทางสังคมที่เหมาะสม พัฒนาระบบหลักประกันทางสังคมที่ยืดหยุ่นและครอบคลุมแรงงานนอกระบบ เช่น การประกันสุขภาพ การออมเพื่อการชราภาพ หรือการประกันการว่างงานในรูปแบบที่เหมาะสม เป็นต้น
5. สนับสนุนผ่านตัวกลาง เนื่องจากเศรษฐกิจนอกระบบไม่ได้เป็นสิ่งที่เป็นปัญหาเสมอไป หรือธุรกิจบางประเทศย่อมมีความเป็นนอกระบบสูงโดยธรรมชาติอยู่แล้ว จึงควรพิจารณาสนับสนุนองค์กรหรือหน่วยงานตัวกลางที่มีศักยภาพในการช่วยเหลือและพัฒนาเครือข่ายผู้ประกอบการนอกระบบ โดยเฉพาะในภาคส่วนที่มีลักษณะเฉพาะ เช่น ภาคส่วนเศรษฐกิจสร้างสรรค์ เป็นต้น ดังกรณีศึกษาของประเทศแอฟริกาใต้

จากข้อมูลข้างต้นสะท้อนให้เห็นว่าแม้ประเทศไทยจะมีขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบค่อนข้างใหญ่ แต่ก็ไม่ได้ทำให้มูลค่า GDP ของประเทศอยู่ในระดับต่ำที่สุดเมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศ APO แสดงถึงศักยภาพและประสิทธิภาพในการผลิตของประเทศแม้จะมีข้อจำกัดเชิงโครงสร้างเศรษฐกิจ ดังนั้นหากประเทศไทยสามารถบริหารจัดการและพัฒนาเศรษฐกิจทั้งในระบบและนอกระบบได้อย่างประสิทธิภาพ ก็จะสามารถสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจที่มั่นคงและยั่งยืน และนำไปสู่การยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในประเทศอย่างทั่วถึง

เอกสารอ้างอิง

Wong, George. (2025). Handouts (Session 1) by George Wong [เอกสารประกอบการบรรยาย]. Workshop on Transformation of the Informal Economy, 17-19 March 2025, APO.

Joffe, Avril. (2025). APO informality_JOFFE 2025 (Session 2) [เอกสารประกอบการบรรยาย]. Workshop on Transformation of the Informal Economy, 17-19 March 2025, APO.

Wong, George. (2025). Handouts (Session 3) [เอกสารประกอบการบรรยาย]. Workshop on Transformation of the Informal Economy, 17-19 March 2025, APO.

Mashru, Jairaj. (2025). (Session 4) APO Informal Economy by Mr. Jairaj Mashru [เอกสารประกอบการบรรยาย]. Workshop on Transformation of the Informal Economy, 17-19 March 2025, APO.

Wong, George. (2025). Handouts (Session 5. [เอกสารประกอบการบรรยาย]. Workshop on Transformation of the Informal Economy, 17-19 March 2025, APO.

พัตรพิมล ไชยแสน มยูร บุญยะรัตน์