ไหนใครว่าขนาด (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ไม่สำคัญ?

บทความโดย
นายภาสุ ท้วมเสม
นางสาวจิตมาศ แสงสุวรรณ

1.บทนำ

การกระจายอำนาจ (Decentralisation) ที่เกิดขึ้นในหลายประเทศมีวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกัน อาทิ เพื่อเปลี่ยนรูปแบบการเมืองการปกครองของรัฐ เพื่อส่งเสริมกระบวนการเข้าสู่ประชาธิปไตย เพื่อแก้ไขความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกลางกับประชาชนในท้องถิ่น และเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการสาธารณะในท้องถิ่น ทั้งนี้ การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเป็นกระบวนการสำคัญหนึ่งในการพัฒนาประชาธิปไตยในประเทศ ทำให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถเลือกตั้งและถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นได้ ซึ่งเป็นแรงจูงใจให้ผู้บริหารท้องถิ่นต้องจัดบริการสาธารณะที่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน เพื่อให้ได้มีโอกาสรับเลือกตั้งอีกครั้ง นอกจากนี้ ยังมีแนวคิดอีกจำนวนหนี่งซึ่งสนับสนุนว่ารัฐบาลท้องถิ่นสามารถจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่ารัฐบาลกลาง เช่น Tiebout (1956) เสนอว่าหากประชาชนสามารถเคลื่อนย้ายถิ่นที่อยู่ตัวเองได้อย่างเสรี ประชาชนจะเลือกถิ่นที่อยู่ที่มีการจัดบริการสาธารณะตรงกับความพอใจหรือความต้องการของตนเอง หรือ Kahkonen and Lanyi (2001) ชี้ให้เห็นว่าการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นสามารถช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดสรรบริการสาธารณะ (Allocative Efficiency) หากรัฐบาลท้องถิ่นมีอำนาจและแรงจูงใจในการจัดบริการสาธารณะให้ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น เป็นต้น

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 (พ.ร.บ. กำหนดแผนฯ) กำหนดให้มีแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแผนปฏิบัติการเพื่อขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีและรายงานต่อรัฐสภา รวมทั้งให้คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพิจารณาทบทวนการกำหนดอำนาจหน้าที่และการจัดสรรรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ภายหลังที่ได้ดำเนินการตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปแล้ว โดยต้องพิจารณาทบทวนใหม่ทุกระยะเวลาไม่เกิน 5 ปีนับแต่วันที่มีการกำหนดอำนาจและหน้าที่หรือวันที่มีการจัดสรรรายได้ อย่างไรก็ดี นับตั้งแต่มีการใช้บังคับ พ.ร.บ. กำหนดแผนฯ จนถึงปัจจุบัน ซึ่งเป็นเวลากว่า 27 ปีแล้ว ได้มีการจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (แผนปฏิบัติการฯ) เพียง 2 ครั้งเท่านั้น ได้แก่ แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2543 และแผนปฏิบัติการฯ และแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 และแผนปฏิบัติการฯ (ฉบับที่ 2) ซึ่งแสดงให้เห็นว่าพัฒนาการการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นในประเทศไทยเป็นไปอย่างล่าช้า และไม่ได้รับความสำคัญจากรัฐบาลเท่าที่ควร

นอกจากปัญหาข้างต้นแล้ว การจัดทำบริการสาธารณะในแต่ละพื้นที่ยังมีความเหลื่อมล้ำอันเนื่องมาจากกฎหมายกำหนดอำนาจและหน้าที่ และศักยภาพและความพร้อมของ อปท. ที่แตกต่างกัน โดยถึงแม้ว่า พ.ร.บ. กำหนดแผนฯ จะกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบริการสาธารณะขององค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล และเมืองพัทยาไว้เหมือนกัน แต่กฎหมายจัดตั้ง อปท. แต่ละรูปแบบได้กำหนดอำนาจและหน้าที่ไว้แตกต่างกัน รวมทั้งเทศบาลแต่ละประเภท (เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร) ยังมีหน้าที่ที่ต้องทำและกิจการที่อาจทำแตกต่างกันอีกด้วย นอกจากนี้ แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแผนปฏิบัติการฯ ทั้ง 2 ฉบับได้กำหนดให้การถ่ายโอนภารกิจให้แก่ อปท. ต้องคำนึงถึงศักยภาพและความพร้อมของ อปท. โดยเฉพาะอย่างยิ่งภารกิจถ่ายโอนที่มีต้นทุนสูงและเกินศักยภาพของ อปท. ขนาดเล็ก ดังนั้น ภายใต้กฎหมายแม่บทที่เปลี่ยนแปลงได้ยาก และแผนการกระจายอำนาจที่ติดขัดและไม่ทันกาล จึงควรให้ความสำคัญกับศักยภาพและความพร้อมของ อปท. เพื่อให้ อปท. สามารถจัดการบริการสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพและเท่าเทียม

2.โครงสร้าง อปท. ในประเทศไทย

ปัจจุบัน อปท. ในประเทศไทย ประกอบด้วย 2 รูปแบบ คือ (1) อปท. รูปแบบทั่วไป ประกอบด้วย องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาลนคร (ทน.) เทศบาลเมือง (ทม.) เทศบาลตำบล (ทต.) และ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และ (2) อปท. รูปแบบพิเศษ ได้แก่ กรุงเทพมหานคร (กทม.) และเมืองพัทยา โดยมีรายละเอียด ดังนี้

2.1 อปท. รูปแบบทั่วไป แบ่งออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ (1) อบจ. ซึ่งเขตของ อบจ. ได้แก่เขตจังหวัดตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (2) เทศบาล แบ่งออกเป็น ทน. ทม. ทต. ตามที่ตั้ง จำนวนราษฎร และรายได้ที่พอควรแก่การปฏิบัติหน้าที่อันต้องทำตามที่กฎหมายกำหนด โดยเทศบาลแต่ละประเภทจะมีหน้าที่ที่ต้องทำและกิจการที่อาจทำตามที่กฎหมายกำหนดแตกต่างกัน และ (3) อบต. ทั้งนี้ อปท. ประเภทเดียวกันจะมีกฎหมายกำหนดหลักเกณฑ์การจัดตั้ง รูปแบบการบริหารจัดการ อำนาจหน้าที่ การจัดทำบริการสาธารณะ ตลอดจนระบบการบริหารงานบุคคล การคลัง และการงบประมาณในรูปแบบเดียวกันทั่วประเทศ เพื่อให้การดำเนินงานเป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนด          
2.2 อปท. รูปแบบพิเศษ หมายถึง อปท. ที่มีลักษณะหรือองค์ประกอบบางประการแตกต่างจาก อปท. รูปแบบทั่วไป อันเนื่องมาจากลักษณะเฉพาะของพื้นที่ เช่น ความหนาแน่นของประชากร ระดับการพัฒนาเศรษฐกิจ บทบาทด้านการท่องเที่ยว เป็นต้น ซึ่งส่งผลให้การใช้รูปแบบการบริหารจัดการแบบ อปท. รูปแบบทั่วไปอาจไม่สอดคล้องกับบริบทของพื้นที่นั้น ๆ ดังนั้น จึงมีการกำหนด อปท. รูปแบบพิเศษขึ้น เพื่อให้สามารถจัดบริการสาธารณะและบริหารจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับสภาพท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น โดยมีลักษณะที่แตกต่างกับ อปท. รูปแบบทั่วไป อาทิ โครงสร้างการบริหาร อำนาจหน้าที่ในการจัดทำกิจการสาธารณะ การบริหารบุคคล และการกำกับดูแล ทั้งนี้ ปัจจุบันมี อปท. รูปแบบพิเศษ 2 แห่ง ได้แก่ กทม. และเมืองพัทยา

โครงสร้างของ อปท. ในประเทศไทยเป็นระบบ 2 ชั้น โดยชั้นบนเป็น อบจ. ซึ่งมีเขตท้องที่ครอบคลุมทั้งจังหวัด และชั้นล่างเป็นเทศบาล อบต. และเมืองพัทยา ดังนั้น พื้นที่ในแต่ละจังหวัดจะอยู่ภายใต้การดูแลของ อปท. 2 ประเภท คือ (1) อบจ. และ (2) เทศบาล หรือ อบต. หรือเมืองพัทยา ยกเว้นกรณี กทม. ซึ่งเป็น อปท. เพียงระดับเดียวในเขตท้องที่ กทม. ทั้งนี้ อปท. ในประเทศไทย มีจำนวนมาก และมีลักษณะการกระจายตัวในระดับสูง (High Fragmentation) ซึ่งข้อมูลปัจจุบัน อปท. มีจำนวนทั้งสิ้น 7,842 แห่ง (ณ เดือนมีนาคม 2569) ประกอบด้วย อบจ. 76 แห่ง ทน. 35 แห่ง ทม. 246 แห่ง ทต. 2,490 แห่ง อบต. 4,993 แห่ง และ อปท. รูปแบบพิเศษ อีก 2 แห่ง (กทม. และเมืองพัทยา) โดยมีข้อสังเกตว่าจำนวนเทศบาล อบต. และเมืองพัทยา (ซึ่งมีเขตท้องที่ภายในเขตจังหวัด) มีมากกว่าจำนวนตำบล ซึ่งแสดงว่าโดยเฉลี่ย 1 ตำบลในประเทศไทยมี อปท. มากกว่า 1 แห่ง (ไม่นับรวม อบจ.)

ภาพที่ 1 จำนวน อปท. ตามประเภทและจำนวนประชากร

ภาพที่ 1 แสดงการกระจายตัวของจำนวน อปท. แบ่งตามประเภทและจำนวนประชากรในปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 พบว่าจำนวนประชากรระหว่าง อปท. มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งการกระจายตัวของจำนวนประชากรมีลักษณะเอียงขวา (Right-skewed) และ อปท. จำนวนมากกระจุกตัวอยู่ในช่วงจำนวนประชากรต่ำ โดย ทต. และ อบต. มีจำนวนประชากรอยู่ในช่วงระหว่าง 4,000 – 7,000 คน สูงที่สุด (ทต. ร้อยละ 36.72 และ อบต. ร้อยละ 42.91) ทม. มีจำนวนประชากรอยู่ในช่วงระหว่าง 20,000 – 50,000 คน สูงที่สุด (ร้อยละ 41.71) และ ทน. มีจำนวนประชากรอยู่ในช่วงระหว่าง 50,000 – 100,000 คน สูงที่สุด (ร้อยละ 53.13) และ อปท. ที่มีจำนวนประชากรน้อยที่สุด มีจำนวนประชากรเพียง 379 คน การกระจายตัวของจำนวนประชากรในเขตท้องที่ อปท. สะท้อนถึงลักษณะโครงสร้างที่มีความเหลื่อมล้ำด้านจำนวนประชากร ซึ่งอาจส่งผลต่อศักยภาพในการบริหารจัดการ ต้นทุนการให้บริการ และความสามารถในการจัดหารายได้

ภาพที่ 2 จำนวน อปท. ตามประเภทและขนาดพื้นที่

ภาพที่ 2 แสดงการกระจายตัวของจำนวน อปท. แบ่งตามประเภทและขนาดพื้นที่ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 พบว่าขนาดพื้นที่ของ อปท. มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งการกระจายตัวของขนาดพื้นที่มีลักษณะเอียงขวา (Right-skewed) และ อปท. จำนวนมากกระจุกตัวอยู่ในช่วงขนาดพื้นที่ต่ำ เช่นเดียวกับการกระจายตัวของจำนวนประชากร โดย ทต. และ อบต. มีขนาดพื้นที่อยู่ในช่วงระหว่าง 25 – 100 ตารางกิโลเมตร สูงที่สุด (ทต. ร้อยละ 37.48 และ อบต. ร้อยละ 59.01) ทม. มีขนาดพื้นที่อยู่ในช่วงระหว่าง 5 – 10 ตารางกิโลเมตร สูงที่สุด (ร้อยละ 36.63) และ ทน. มีขนาดพื้นที่อยู่ในช่วงระหว่าง 25 – 50 ตารางกิโลเมตร สูงที่สุด (ร้อยละ 31.25) นอกจากนี้ เทศบาลและ อบต. กว่าร้อยละ 31.98 มีขนาดพื้นที่น้อยกว่า 25 ตารางกิโลเมตร และมี อปท. จำนวนถึง 41 แห่งที่มีขนาดพื้นที่ไม่เกิน 1 ตารางกิโลเมตร ทั้งนี้ ในกรณีของ อบต. มีข้อสังเกตว่า ขนาดพื้นที่ของ อบต. มีการกระจายตัวค่อนข้างสูงมากเมื่อเทียบกับเทศบาล โดยมี อบต. จำนวนถึง 5 แห่งที่มีพื้นที่มากกว่า กทม. สะท้อนถึงลักษณะของ อบต. ที่หลายแห่งมีขนาดพื้นที่ใหญ่ แต่เป็นเขตชนบท หรือเป็นเขตป่าหรืออุทยาน และมีความหนาแน่นของประชากรต่ำ ดังจะเห็นได้จากภาพที่ 3 ซึ่งแสดงให้เห็นว่า อบต. และ ทต. ส่วนใหญ่จะมีพื้นที่ขนาดใหญ่ แต่จำนวนประชากรต่ำ ในขณะที่ ทน. และ ทม. จะมีขนาดพื้นที่ไม่มากนัก แต่จำนวนประชากรสูง

ภาพที่ 3 แผนภาพการกระจายระหว่างขนาดพื้นที่และจำนวนประชากรของ อปท.

ขนาดพื้นที่ส่งผลต่อรายจ่ายในการจัดทำบริการสาธารณะบางประเภท เช่น การก่อสร้างและรักษาความสะอาดของถนน การบำรุงรักษาทางน้ำ การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เป็นต้น แต่รายได้ของ อปท. ทั้งในส่วนของรายได้ที่ อปท. จัดเก็บเองและรายได้จากรัฐบาลส่วนใหญ่แปรผันตามกิจกรรมทางเศรษฐกิจและจำนวนประชากรในพื้นที่ ส่งผลให้ อปท. หลายแห่งประสบปัญหางบประมาณไม่สอดคล้องกับอำนาจและหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะของ อปท.

3. การวิเคราะห์ อปท. ในประเทศไทย

ศักยภาพและความพร้อมของ อปท. ในการจัดทำบริการสาธารณะขึ้นอยู่กับหลายปัจจัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งรายได้และรายจ่ายของ อปท. ทั้งนี้ บทความนี้มีข้อสมมติฐานว่า ความสามารถในการจัดเก็บรายได้ และประสิทธิภาพในการใช้จ่ายงบประมาณของ อปท. ขึ้นอยู่กับขนาดของ อปท. เป็นสำคัญ ซึ่งอาจสะท้อนจากจำนวนประชากรของ อปท. ดังนั้น บทความนี้จึงอาศัยข้อมูลจากฐานข้อมูลรายได้ รายจ่าย และโครงสร้างบุคลากรของ อปท. ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 – 2568 จำแนกตามจำนวนประชากรและประเภท อปท. ได้แก่ ทต. ทม. ทน. และ อบต. ซึ่งเป็น อปท. รูปแบบทั่วไปและมีเขตท้องที่ภายในเขตจังหวัด เพื่อแสดงให้เห็นถึงปัจจัยที่ส่งผลต่อประสิทธิภาพในการจัดทำบริการสาธารณะของ อปท. โดยใช้ตัวชี้วัดที่สำคัญในการวิเคราะห์ ได้แก่ (1) สัดส่วนรายได้ที่ อปท. จัดเก็บเองต่อรายได้รวม (2) รายจ่ายของ อปท. ต่อหัวประชากร และ (3) สัดส่วนค่าใช้จ่ายบุคลากรต่อรายจ่ายรวม ซึ่งการวิเคราะห์จะมุ่งเน้นการเปรียบเทียบแนวโน้มระหว่างกลุ่มประชากร เพื่อสะท้อนความสัมพันธ์เชิงโครงสร้าง

3.1 สัดส่วนรายได้ที่ อปท. จัดเก็บเองต่อรายได้รวม

ภาพที่ 4 สัดส่วนรายได้ที่จัดเก็บเองต่อรายได้รวมจำแนกตามขนาดประชากรของ อปท.

ภาพที่ 4 แสดงสัดส่วนรายได้ที่ อปท. จัดเก็บเองต่อรายได้รวม จำแนกตามจำนวนประชากรในพื้นที่ ซึ่งแสดงให้เห็นว่าสัดส่วนรายได้ที่ อปท. จัดเก็บเองมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามจำนวนประชากร โดย อปท. ขนาดเล็กมีสัดส่วนรายได้จัดเก็บเองอยู่ในระดับต่ำ ขณะที่ อปท. ที่มีจำนวนประชากรมากสามารถพึ่งพารายได้ของตนเองได้มากขึ้น แนวโน้มดังกล่าวสะท้อนถึงข้อจำกัดเชิงโครงสร้างของฐานรายได้ใน อปท. ขนาดเล็ก รวมทั้งศักยภาพและประสิทธิภาพในการจัดหารายได้ของ อปท. ขนาดใหญ่ นอกจากนี้ ยังแสดงให้เห็นว่า อปท. ที่มีฐานประชากรและกิจกรรมทางเศรษฐกิจมากกว่าสามารถพึ่งพาตนเองทางการคลังได้ดีกว่า และพึ่งพาเงินอุดหนุนจากส่วนกลางน้อยลง ดังจะเห็นได้จากภาพที่ 5 ซึ่งแสดงจำนวนเงินอุดหนุนต่อหัวประชากร จำแนกตามจำนวนประชากรของ อปท. พบว่า เงินอุดหนุนต่อหัวประชากรมีแนวโน้มลดลงเมื่อ อปท. มีจำนวนประชากรเพิ่มสูงขึ้น โดยนอกจากจะสะท้อนถึงการใช้จ่ายเงินอุดหนุนต่อหัวประชากรที่มีประสิทธิภาพมากกว่าแล้ว ยังสะท้อนว่า อปท. ที่มีจำนวนประชากรเพิ่มมากขึ้น จะมีอิสระทางการคลังเพิ่มสูงขึ้น และพึ่งพางบประมาณจากรัฐบาลลดลงด้วย

ทั้งนี้ ในกรณี อปท. ที่มีจำนวนประชากรต่ำกว่า 1,000 คน และมีสัดส่วนรายได้จัดเก็บเองต่อรายได้รวมสูง เนื่องจากมี อปท. จำนวนอย่างน้อย 3 แห่งที่มีบริบทเฉพาะของพื้นที่ อาทิ เป็นที่ตั้งของนิคมอุตสาหกรรม หรือเป็นแหล่งท่องเที่ยว ทำให้สามารถมีรายได้จัดเก็บเองมากถึงร้อยละ 22.58 – 57.96 ต่อรายได้รวม

ภาพที่ 5 จำนวนเงินอุดหนุนต่อหัวประชากร จำแนกตามจำนวนประชากรของ อปท.

3.2 รายจ่ายของ อปท. ต่อประชากร

ภาพที่ 6 แผนภาพการกระจายระหว่างรายจ่ายรวมต่อหัวประชากรและจำนวนประชากรของ อปท.

ภาพที่ 6 แสดงความสัมพันธ์ระหว่างรายจ่ายรวมของ อปท. แต่ละแห่งต่อหัวประชากร และจำนวนประชากรในพื้นที่ พบว่า อปท. ที่มีจำนวนประชากรน้อยมีรายจ่ายต่อหัวประชากรโดยเฉลี่ยสูงกว่า สะท้อนถึงประสิทธิภาพในการใช้จ่ายของ อปท. ที่มีจำนวนประชากรน้อยอยู่ในระดับต่ำ ในขณะที่ เมื่อ อปท. มีจำนวนประชากรเพิ่มขึ้น รายจ่ายต่อหัวประชากรมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง สะท้อนบทบาทของต้นทุนคงที่ (Fixed Cost) ด้านการบริหารและการจัดบริการสาธารณะที่สามารถกระจายไปยังประชากรจำนวนมากขึ้นใน อปท. ขนาดใหญ่ เช่น เงินเดือนและค่าจ้างบุคลากร ค่าบริหารจัดการอาคารสำนักงาน เป็นต้น ผลดังกล่าวสอดคล้องกับแนวคิดการประหยัดต่อขนาด (Economies of Scale) ในทางเศรษฐศาสตร์

แนวโน้มดังกล่าวสามารถบ่งชี้ข้อเท็จจริงได้อย่างน้อย 2 ประการ ได้แก่ (1) อปท. ในประเทศไทยหลายแห่งมีขนาดที่เล็กเกินไป จนไม่สามารถได้ประโยชน์จากการประหยัดต่อขนาด (Economies of Scale) รายจ่ายรวมต่อหัวประชากรมีแนวโน้มที่สูง และเมื่อประกอบกับความสามารถในการจัดเก็บรายได้เองที่ต่ำ ส่งผลให้ อปท. ขนาดเล็กขาดศักยภาพและความพร้อมในการจัดทำบริการสาธารณะ รวมทั้งการถ่ายโอนภารกิจการจัดบริการสาธารณะจากส่วนกลาง และ (2) อปท. ขนาดเล็กมีต้นทุนในการจัดทำบริการสาธารณะที่สูงกว่า อปท. ขนาดใหญ่ ส่วนหนึ่งอาจเกิดจากเขตท้องที่ของ อปท. ที่อยู่ในเขตชนบทจะมีขนาดใหญ่ ทำให้เกิดความยากลำบากในการให้บริการ (Hardship) ซึ่งส่งผลต่อต้นทุนต่อหน่วย (Unit Cost) ในการจัดทำบริการสาธารณะ แต่กลับมีประชากรต่ำ ทำให้รายได้ของ อปท. มีแนวโน้มที่ต่ำ ไม่สอดคล้องกับต้นทุนในการบริหารจัดการที่สูง

3.3 สัดส่วนค่าใช้จ่ายบุคลากรต่อรายจ่ายรวม

ภาพที่ 7 สัดส่วนค่าใช้จ่ายบุคลากรต่อรายจ่ายรวม จำแนกตามจำนวนประชากรของ อปท.

ภาพที่ 7 แสดงสัดส่วนค่าใช้จ่ายบุคลากรต่อรายจ่ายรวมของ อปท. จำแนกตามจำนวนประชากรในพื้นที่ พบว่า สัดส่วนค่าใช้จ่ายบุคลากรต่อรายจ่ายรวมมีแนวโน้มลดลงเมื่อจำนวนประชากรเพิ่มขึ้น โดย อปท. ขนาดเล็กส่วนใหญ่มีสัดส่วนค่าใช้จ่ายบุคลากรสูงกว่า เนื่องจากมีการกำหนดโครงสร้างบุคลากรขั้นต่ำเพื่อปฏิบัติภารกิจตามกฎหมาย ซึ่งไม่ได้แปรผันตามจำนวนประชากร ประกอบด้วยพนักงานส่วนท้องถิ่นและข้าราชการการเมืองท้องถิ่น ในทางตรงกันข้าม อปท. ขนาดใหญ่สามารถกระจายภาระค่าใช้จ่ายบุคลากรดังกล่าวไปยังประชากรจำนวนมากกว่า ส่งผลให้ต้นทุนเฉลี่ยต่อหัวลดลง สะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญของต้นทุนคงที่ (Fixed Cost) ซึ่งส่งผลต่อการประหยัดต่อขนาด (Economies of Scale) ของ อปท. โดย อปท. ที่มีสัดส่วนค่าใช้จ่ายบุคลากรสูงจะทำให้มีงบประมาณในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำบริการสาธารณะและ/หรืองบประมาณเพื่อการลงทุนลดลง ซึ่งจะส่งผลต่อศักยภาพและความพร้อมในการจัดทำบริการสาธารณะของ อปท.

3.4 บทสรุป

จากข้อมูลข้างต้นทั้งด้านรายได้ รายจ่าย และค่าใช้จ่ายบุคลากรชี้ให้เห็นรูปแบบที่สอดคล้องกัน โดยจะเห็นได้ว่า นับตั้งแต่ช่วงจำนวนประชากรตั้งแต่ประมาณ 20,000–50,000 คนเป็นต้นไป รายจ่ายต่อหัวประชากรเริ่มลดลงอย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งสัดส่วนรายได้ที่จัดเก็บเองต่อรายได้รวมเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และสัดส่วนค่าใช้จ่ายบุคลากรต่อรายจ่ายรวมเริ่มลดลงอย่างชัดเจน ซึ่งแสดงให้เห็นถึงลักษณะของการประหยัดต่อขนาด (Economies of Scale) ของ อปท. และอาจตีความได้ว่าเป็นระดับที่ อปท. สามารถกระจายต้นทุนคงที่ (Fixed Cost) ด้านการบริหารและการจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ ขณะเดียวกันยังไม่เผชิญต้นทุนจากความซับซ้อนในการบริหารจัดการที่สูงเกินไป ดังนั้น อปท. ที่มีจำนวนประชากรในพื้นที่ต่ำกว่าช่วงดังกล่าวอย่างมีนัยสำคัญอาจเผชิญข้อเสียเปรียบเชิงโครงสร้าง ทั้งในด้านต้นทุนเฉลี่ยที่สูงและความสามารถในการจัดหารายได้ที่จำกัด

อย่างไรก็ดี ข้อมูลและบทวิเคราะห์ดังกล่าวยังไม่ได้สามารถระบุขนาดของ อปท. ที่เหมาะสม (Optimal Size) ได้ เนื่องจากจำเป็นต้องพิจารณาปัจจัยอื่น ๆ เพิ่มเติม อาทิ งบประมาณรายจ่ายด้านการลงทุน งบประมาณรายจ่ายด้านการบริการสาธารณะ บัญชีงบดุลแสดงฐานะการเงิน รวมทั้งความต้องการการบริการสาธารณะของประชาชนในแต่ละพื้นที่ ปัจจัยด้านภูมิศาสตร์ เครือข่ายเศรษฐกิจในพื้นที่ และความสามารถในการเข้าถึงบริการสาธารณะของประชาชน แต่ทำให้เห็นแนวโน้มประสิทธิภาพในการจัดเก็บรายได้และการใช้งบประมาณรายจ่ายของ อปท. ที่เพิ่มสูงขึ้น เมื่อจำนวนประชากรในเขตท้องที่เพิ่มสูงขึ้น ทั้งนี้ ข้อมูลรายได้ของ อปท. ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 จากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นชี้ให้เห็นว่าจำนวน ทต. และ อบต. ที่มีจำนวนประชากรน้อยกว่า 10,000 คน มีจำนวน 1,837 แห่ง (ร้อยละ 81.97) และ 4,587 แห่ง (ร้อยละ 86.56) ตามลำดับ ซึ่งเป็นสัดส่วนที่ค่อนข้างสูงมาก สะท้อนว่า ทต. และ อบต. ส่วนใหญ่มีขนาดเล็ก และสามารถเพิ่มศักยภาพและความพร้อมในการจัดทำบริการสาธารณะด้วยการเพิ่มขนาดของ อปท. เพื่อเพิ่มศักยภาพในการจัดหารายได้และประสิทธิภาพในการใช้จ่าย

ดังนั้น การเพิ่มขนาดของ อปท. สามารถก่อให้เกิดการประหยัดต่อขนาด (Economies of Scale) ในด้านต้นทุนการจัดทำบริการสาธารณะ รวมทั้งทำให้ศักยภาพการจัดหารายได้ของ อปท. เพิ่มสูงขึ้น ช่วยเสริมสร้างความมั่นคงและความเป็นอิสระทางการคลังให้แก่ อปท. นอกจากนี้ การเพิ่มขนาดของ อปท. ในประเทศไทยจะเป็นกลไกสำคัญหนึ่งในการช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลของ อปท. ในการจัดทำบริการสาธารณะ ทำให้ อปท. มีศักยภาพและความพร้อมในการตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้ รวมทั้งจะช่วยความเหลื่อมล้ำของการบริการสาธารณะในแต่ละพื้นที่

4. บทสรุปและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

จำนวนประชากรของ อปท. มีความสัมพันธ์เชิงลบกับรายจ่ายต่อหัวประชากร และมีความสัมพันธ์เชิงบวกกับสัดส่วนรายได้ที่จัดเก็บเองของ อปท. ต่อรายได้รวม ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดการประหยัดต่อขนาด (Economies of Scale) ในทางเศรษฐศาสตร์ หลักฐานดังกล่าวสามารถใช้เป็นเหตุผลเชิงวิชาการเพื่อสนับสนุนการพิจารณาควบรวม อปท. ในประเทศไทย ภายใต้การออกแบบนโยบายที่รอบคอบและคำนึงถึงบริบทท้องถิ่น โดยมีข้อเสนอแนะ ดังนี้

1.นโยบายการควบรวม อปท. ควรเริ่มจากการกำหนดขนาดประชากรขั้นต่ำที่เหมาะสม ซึ่งเป็นช่วงที่เห็นการประหยัดต่อขนาด (Economies of Scale) ชัดเจนจากข้อมูลเชิงประจักษ์

2. ควรออกแบบกลไกการถ่ายโอนบุคลากร งบประมาณ และอำนาจหน้าที่อย่างเป็นระบบควบคู่กับการควบรวม

3. ภาครัฐควรใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์เป็นฐานในการสื่อสารกับประชาชน เพื่อสร้างความเข้าใจว่าการควบรวมมีเป้าหมายเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและคุณภาพบริการ มากกว่าการลดบทบาทท้องถิ่น

4. ควรมีการออกแบบกฎหมายสนับสนุนการควบรวมที่สอดคล้องกับนโยบายท้องถิ่นและนโยบายของรัฐ รวมถึงมีมาตรการจูงใจที่ช่วยลดภาระในการดำเนินการควบรวม

อย่างไรก็ดี ยังมีกลไกอื่นๆ ที่ช่วยสนับสนุนให้เกิดการประหยัดต่อขนาดของ อปท. ได้ เช่น การผลิตร่วมกันหรือความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน การจ้างเหมาภายนอก และ การเติบโตโดยธรรมชาติขององค์กร ซึ่งถือเป็นทางเลือกในกรณีที่แนวคิดการควบรวมไม่ได้เหมาะกับทุกพื้นที่

เอกสารอ้างอิง

Ahmad, J., Devarajan, S., Khemani, S., & Shah, S. (2005). Decentralization and service delivery. In World Bank, Washington, DC eBooks. https://doi.org/10.1596/1813-9450-3603

Ibrahim, A. H. H. (2024). Decentralization and its impact on improving public services. International Journal of Social Sciences, 7(2), 45-53. https://doi.org/10.21744/ijss.v7n2.2278

Tiebout, C. M. (1956). A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy, 64(5),
416–424. https://doi.org/10.1086/257839

Kahkonen, S., & Lanyi, A. (2001). Decentralization and Governance : Does Decentralization Improve Public Service Delivery? In World Bank, Washington, DC eBooks. https://doi.org/10.1596/11382

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น. (2568). เอกสารและฐานข้อมูลด้านการเงิน การคลังท้องถิ่น. [ออนไลน์]. เข้าถึงได้จาก https://www.dla.go.th/land/lgfisfon.do. สืบค้นเมื่อวันที่ 21 มกราคม 2569.

จิตมาศ แสงสุวรรณ ภาสุ ท้วมเสม