เปิดโลกปัจจัยความท้าทายด้านการคลังไทย

บทความโดย
นายสัณหณัฐ เศรษฐศักดาสิริ
ปรัชญ์กวิน เอี่ยมสุองค์
ณพิชญา วัฒน์นรากุล

บทนำ

การคลังภาครัฐเป็นหัวใจสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสร้างเสถียรภาพให้กับประเทศ โดยมีสัดส่วนการใช้จ่ายภาครัฐต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) อยู่ที่ประมาณร้อยละ 22.4 ในปี 2567 อย่างไรก็ตาม การคลังของประเทศไทยกำลังเผชิญกับความท้าทายจากหลากหลายปัจจัย ทั้งในระดับมหภาคและเชิงโครงสร้าง โดยบทความฉบับนี้ จะสำรวจปัจจัยสำคัญที่ส่งผลกระทบต่อการคลังภาครัฐไทย ไม่ว่าจะเป็นผลกระทบจากการเปิดเสรีทางการค้า (FTA) ที่ทำให้รัฐสูญเสียรายได้จากภาษีศุลกากรการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ส่งผลกระทบต่อ GDP และเพิ่มภาระงบประมาณที่ใช้ในการฟื้นฟูและบรรเทาผลกระทบ โลกาภิวัตน์ทางเศรษฐกิจที่แม้ส่งเสริมการเติบโตแต่ก็เพิ่มความเปราะบาง การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุระดับสุดยอดที่ทำให้สัดส่วนประชากรวัยทำงานลดลงและเพิ่มค่าใช้จ่ายบำนาญและรักษาพยาบาลและเศรษฐกิจนอกระบบที่มีขนาดสูงและสร้างความสูญเสียด้านภาษี ซึ่งแต่ละปัจจัยเหล่านี้ ส่งผลกระทบต่อความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว ดังนี้

1. การเปิดเสรีทางการค้า (FTA)

จากข้อมูลของกระทรวงพาณิชย์ พบว่า ปี 2568 ประเทศไทยได้ดำเนินการลงนามในข้อตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreements: FTAs) รวมทั้งสิ้น 16 ฉบับ ครอบคลุม 23 ประเทศ แบ่งเป็นความตกลงระดับทวิภาคี 7 ฉบับ และระดับภูมิภาค 9 ฉบับ โดยเป้าหมายของนโยบายการค้าเสรี คือ การส่งเสริมการค้าระหว่างประเทศ การส่งออก และยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศ (Thiebkaew & Klaitabtim, 2014) การเปิดเสรีการค้าสอดคล้องกับแนวคิดความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบ (Comparative Advantage) ซึ่งสนับสนุนให้ประเทศมุ่งผลิตสินค้าที่ตนมีประสิทธิภาพในการผลิตมากกว่าคู่ค้า เพื่อเพิ่มผลประโยชน์ร่วมกันจากการค้า

โครงสร้างของ FTAs ส่วนใหญ่เน้นการลดหรือยกเว้นอากรนำเข้าสำหรับสินค้าบางกลุ่ม ทำให้ภาครัฐสูญเสียรายได้จากภาษีศุลกากรอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในกรณีของสินค้าที่มีอัตราภาษีสูงในอดีต เช่น วัตถุดิบอุตสาหกรรมหรือสินค้าบริโภคจากประเทศพัฒนาแล้ว (ITD, 2009) ซึ่งทำให้ภาครัฐมีข้อจำกัดมากขึ้น| ในการใช้นโยบายการคลังแบบขยายตัวในช่วงที่เศรษฐกิจเกิดการชะลอตัว อีกทั้ง ยังทำให้ผู้ผลิตในประเทศต้องมีการปรับตัวเพื่อแข่งขันมากขึ้น ทำให้เกิดการออกจากตลาดของผู้ผลิตบางส่วนที่ไม่สามารถสู้ในตลาดได้

จากแนวคิดความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบ (Comparative Advantage) และกรอบแนวคิด Endogenous Growth Theory ต่างชี้ให้เห็นว่า การเปิดเสรีทางการค้าเอื้อให้เกิดการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจโดยการขยายภาคที่มีความสามารถแข่งขัน ส่งเสริมการส่งออก การถ่ายโอนเทคโนโลยี และการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ โดยเฉพาะในกลุ่มอุตสาหกัรรมที่ไทยมีความได้เปรียบ เช่น อิเล็กทรอนิกส์, ยานยนต์และเกษตรแปรรูป อย่างไรก็ตามการเปิดเสรีทางการค้าอาจเป็นช่องทางให้กลุ่มทุนข้ามชาติใช้กลยุทธ์หลีกเลี่ยงภาษี เช่น การกำหนดราคาซื้อขายระหว่างบริษัทในเครือ (Transfer Pricing) หรือการใช้ทุนบางส่วนที่มีลักษณะใกล้เคียงหนี้สิน เพื่อลดฐานภาษีในประเทศต้นสังกัดส่งผลให้ภาครัฐสูญเสียรายได้จากภาษีเงินได้นิติบุคคลและบุคคลธรรมดา (ITD, 2009)

จากรายงานของธนาคารโลก พบว่า ปี 2566 ประเทศไทยเก็บค่าธรรมเนียมและอากรนำเข้าเพียงร้อยละ 4.18 ของรายได้ภาษีทั้งหมด ซึ่งลดลงอย่างชัดเจนจากอดีตที่เคยมีสัดส่วนสูงกว่าร้อยละ 10.0 ในช่วงทศวรรษ 1990 สะท้อนให้เห็นถึงผลกระทบจากการทำ FTA หลายฉบับในช่วงหลายปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะ FTA กับญี่ปุ่น จีน และอาเซียน ที่ส่งเสริมการค้าระหว่างประเทศ แต่ก็ส่งผลให้รายได้จากภาษีศุลกากรหายไปในกลุ่มสินค้าที่เคยมีอัตราภาษีสูง เช่น รถยนต์ และวัตถุดิบอุตสาหกรรม (World Bank, 2023) ทั้งนี้งานวิจัยของ Thiebkaew & Klaitabtim (2014) ยังประเมินว่า การเปิดเสรีภายใต้ TIFTA อาจทำให้รัฐสูญเสียรายได้ภาษีศุลกากรราวร้อยละ 0.3–0.5 ของ GDP ต่อปี หากไม่มีการปรับโครงสร้างภาษีให้สอดคล้องกับพลวัตของการค้าโลก

ภายใต้บริบทของการเปิดเสรีทางการค้าผ่านข้อตกลงเขตการค้าเสรี (FTA) แม้จะช่วยกระตุ้นการลงทุนและการขยายตัวของภาคธุรกิจในระดับภูมิภาค แต่ก็เปิดช่องให้เกิดการโยกย้ายฐานกำไรจากประเทศที่มีภาษีสูงไปยังประเทศที่มีภาษีต่ำหรือไม่มีภาษี (Tax Haven) โดยเฉพาะผ่านโครงสร้างกิจการระหว่างประเทศหรือการตั้งบริษัทลูกในเขตเศรษฐกิจพิเศษของประเทศเพื่อนบ้าน ซึ่งในบางกรณีส่งผลให้ประเทศไทยสูญเสียรายได้จากภาษีนิติบุคคลที่ควรจัดเก็บได้จากผลกำไรที่เกิดขึ้นในประเทศ

เพื่อลดแรงจูงใจในการโยกย้ายกำไรและรักษาฐานภาษีของประเทศ รัฐบาลไทยจึงได้เข้าร่วมความ ตกลงภายใต้กรอบการป้องกันการกัดเซาะฐานภาษีและการโยกย้ายกำไร (Base Erosion and Profit Shifting: BEPS) ของ OECD และได้ดำเนินการตามแนวทางภาษีขั้นต่ำ (Global Minimum Tax: Pillar Two) ซึ่งมุ่งหมายให้บรรษัทข้ามชาติ Multinational Enterprises: MNEs) ที่มีรายได้รวมทั่วโลกตั้งแต่ 750 ล้านยูโรขึ้นไป ต้องเสียภาษีในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละ 15 จากกำไรที่เกิดในแต่ละประเทศ หากมีการเสียภาษีต่ำกว่าเกณฑ์ในประเทศที่ดำเนินธุรกิจ รัฐสามารถจัดเก็บภาษีส่วนเพิ่ม (top-up tax) ได้โดยตรงตามกลไกที่กำหนดไว้ตาม Pillar 2 ซึ่งในประเทศไทยได้มีการให้สัตยาบันโดยการตราเป็นพระราชกำหนดภาษีส่วนเพิ่มในเดือนธันวาคม 2024 (กรมสรรพากร, 2567)

กล่าวโดยสรุป แม้การเปิดเสรีทางการค้าผ่านการทำ FTA จะช่วยสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจในระดับมหภาคและเสริมสร้างความเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจโลก อย่างไรก็ตาม มาตรการดังกล่าว ได้นำมาซึ่งความท้าทายของรายได้ภาครัฐ ทั้งในรูปแบบของการสูญเสียรายได้จากภาษีศุลกากรและการสูญเสียฐานภาษีจากการเลี่ยงภาษีข้ามพรมแดน ภาครัฐจำเป็นต้องปรับโครงสร้างภาษีให้สอดคล้องกับพลวัตของเศรษฐกิจระหว่างประเทศ เพื่อลดการสูญเสียรายได้ภาครัฐและรักษาสมดุลระหว่างการเปิดเสรีทางการค้าและความยั่งยืนของการคลังในระยะยาว (Thiebkaew & Klaitabtim, 2014) และใช้กลไกสากล เช่น Global Minimum Tax เพื่อรักษาเสถียรภาพรายได้ภาครัฐ และเพิ่มความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษี (Tax Fairness) ระหว่างประเทศในระยะยาว

2. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change)

การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโลกที่มีแนวโน้มทวีความรุนแรงขึ้น ทั้งจากภาวะภัยแล้ง อุทกภัย พายุรุนแรง และอุณหภูมิที่สูงเป็นประวัติการณ์ในหลายพื้นที่ ซึ่งส่งผลกระทบโดยตรงต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาคเกษตรกรรมและชุมชนที่พึ่งพิงทรัพยากรธรรมชาติเป็นหลัก (Jirophat, Manopimoke & Suwanik, 2022) ซึ่งธนาคารโลก (World Bank, 2023) ระบุว่าในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยประสบภัยพิบัติด้านสภาพภูมิอากาศรุนแรงเฉลี่ยปีละกว่า 6 ครั้ง และสร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจรวมกว่า 1.3 ล้านล้านบาท โดยเฉพาะในปี 2554 ซึ่งเกิดอุทกภัยครั้งใหญ่คิดเป็นความเสียหายทางเศรษฐกิจถึง 43,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือประมาณร้อยละ 13 ของ GDP ในขณะนั้น (Asian Development Bank, 2021; World Bank, 2023)

ทั้งนี้ ภาคการท่องเที่ยวและอุตสาหกรรมที่ต้องพึ่งพาสภาพภูมิอากาศ อาทิ การท่องเที่ยวเชิงธรรมชาติ หรือการผลิตสินค้าเกษตรแปรรูป ต่างได้รับผลกระทบโดยตรงจากสถานการณ์ดังกล่าว (World Bank, 2023) โดยปรากฏการณ์เหล่านี้ถือเป็น “ปัจจัยภายนอกที่ไม่สามารถควบคุมได้” (Exogenous Shock) ซึ่งส่งผลกระทบต่อประสิทธิภาพการผลิต (Productivity) ของภาคเกษตรกรรมภายในประเทศ และเสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ (Jaipiam, 2024)

งานวิจัยเชิงประจักษ์ บ่งชี้ว่า ความเปลี่ยนแปลงทางภูมิอากาศมีผลกระทบต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ของไทยทั้งในระยะสั้น กลาง และระยะยาว (Jirophat et al., 2022; Jaipiam, 2024) เช่นเดียวกับภาคการคลัง ภาครัฐจำเป็นต้องแบกรับภาระทางการคลังที่เพิ่มขึ้นจากการดำเนินการเยียวยาและมาตรการป้องกันผลกระทบจากภัยธรรมชาติ เช่น กรณีการฟื้นฟูความเสียหายจากอุทกภัยในปี 2554 ซึ่งรัฐบาลสูญเสียรายได้ภาษีประมาณร้อยละ 3.7 ของ GDP และต้องจัดสรรงบประมาณในการฟื้นฟูและบรรเทาผลกระทบจากเหตุการณ์ดังกล่าวสูงถึง 3.88 แสนล้านบาท (World Bank, 2023) รวมถึงมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรในปี 2562 ที่มีค่าใช้จ่ายกว่า 8.5 หมื่นล้านบาท (World Bank, 2023) อีกทั้งภาครัฐยังจำเป็นต้องมีการลงทุนเพื่อปรับตัวและป้องกันในระยะยาว อาทิ ระบบป้องกันน้ำท่วม โครงการก่อสร้างเขื่อน และโครงสร้างพื้นฐานเพื่อการปรับตัว ซึ่งแม้จะเป็นการลงทุนที่จำเป็น แต่หากปราศจาก
การวางแผนงบประมาณที่เหมาะสม อาจนำไปสู่ปรากฏการณ์ที่เรียกว่า “ผลกระทบจากการเบียดบัง” (Crowding-Out Effect) กล่าวคือ การใช้จ่ายภาครัฐเพื่อบรรเทาภัยธรรมชาติอาจไปลดทอนโอกาสในการลงทุนในภาคส่วนอื่น ๆ

หากกล่าวโดยสรุป จะเห็นได้ว่าการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศถือเป็นปัจจัยภายนอกที่มีผลกระทบเชิงลบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการคลังของประเทศไทยในระยะยาว หากภาครัฐไม่เร่งรัดการวางแผนกลยุทธ์ทางการคลังเชิงป้องกันและลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่สามารถปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศได้อย่างยืดหยุ่น จะส่งผลให้ประเทศต้องแบกรับภาระทางการคลังที่ทวีความรุนแรงมากขึ้นในอนาคต

3. การทวนกระแสโลกาภิวัตน์ (Deglobalization)

สำนักงานราชบัณฑิตยสภาได้นิยามคำว่า “โลกาภิวัตน์” คือกระบวนการที่ประชาคมโลกสามารถรับรู้ สัมพันธ์ หรือได้รับผลกระทบจากสิ่งที่เกิดขึ้น ณ ที่ใดที่หนึ่งได้อย่างรวดเร็วและกว้างขวาง อันเป็นผลจากการพัฒนาระบบสารสนเทศและการสื่อสาร คำนิยามนี้สะท้อนให้เห็นถึงโครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศไทย ซึ่งเป็นหนึ่งในประเทศในภูมิภาคเอเชียที่มีความเชื่อมโยงสูงกับเศรษฐกิจโลก โดยเฉพาะในด้านการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศ ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยพึ่งพาการส่งออกและห่วงโซ่อุปทานระหว่างประเทศอย่างมีนัยสำคัญ (Kohpaiboon & Jongwanich, 2019) การเติบโตของภาคอุตสาหกรรม การท่องเที่ยวและการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ ในตลอดช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา สะท้อนถึงผลประโยชน์ที่เศรษฐกิจไทยได้รับจากกระแสโลกาภิวัตน์ โดยจากข้อมูลของธนาคารโลก ชี้ให้เห็นว่าแน้วโน้มการส่งออกของประเทศไทยมีการเติบโตขึ้นอย่างต่อเนื่อง ซึ่งมูลค่าการส่งออกคิดเป็นกว่าร้อยละ 50.0 ของ GDP

ในเชิงเศรษฐศาสตร์ โลกาภิวัตน์มีบทบาทสำคัญในการส่งเสริมการเติบโตของผลิตภาพและการขยายตัวของรายได้ประชาชาติ ผ่านกรอบแนวคิด openness-led growth ซึ่งช่วยให้ภาคเอกชนสามารถเข้าถึงตลาดต่างประเทศ ขยายกำลังการผลิต และยกระดับคุณภาพสินค้า ขณะเดียวกันยังมีผลเชิงบวกต่อฐานภาษีของรัฐจากกิจกรรมเศรษฐกิจที่เพิ่มขึ้น โดยงานวิจัยของ Zucman และคณะ (2023) ชี้ให้เห็นว่าผลจากกระแสโลกาภิวัตน์ทำให้ effective capital tax rates ในประเทศกำลังพัฒนาเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ จากประมาณร้อยละ 10.0 ในช่วงต้นทศวรรษ 1990s เป็นร้อยละ 19.0 ในปี 2561 ซึ่งสอดคล้องกับงานวิจัยของ Shi, Xu และ Yang (2023) ที่ได้ข้อสรุปว่า Globalization มีความสัมพันธ์เชิงบวกกับประสิทธิภาพทางการคลังของประเทศกำลังพัฒนา เนื่องจากช่วยขยายฐานรายได้ภาษีของภาครัฐ

แนวโน้มของการทวนกระแสโลกาภิวัตน์ “Deglobalization” ส่งผลกระทบโดยตรงต่อเศรษฐกิจไทย โดยเฉพาะภาคการผลิตและส่งออก ซึ่งพึ่งพาห่วงโซ่อุปทานโลกอย่างมีนัยสำคัญ (Nakornthap, n.d.) โดยเฉพาะในช่วงเกิดวิกฤตโควิด-19 ซึ่งในปี 2563 รัฐบาลไทยสูญเสียรายได้กว่า 200,000 ล้านบาท เมื่อเทียบกับปีก่อนหน้า โดยเฉพาะรายได้จากภาษีเงินได้นิติบุคคล (CIT) ที่ลดลงกว่า 90,000 ล้านบาท จากผลกระทบของโควิด-19 (สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง, 2568) สะท้อน Income Effect อย่างชัดเจนเมื่อกิจกรรมการผลิตชะลอตัว ส่งผลให้รายได้ประชาชาติลดลงและภาครัฐไม่สามารถจัดเก็บภาษีได้ตามเป้าหมาย

นอกจากนี้ ภาครัฐยังต้องแบกรับภาระทางการคลังเพิ่มขึ้นจากการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบและการสนับสนุนภาคธุรกิจขนาดเล็ก โดยเฉพาะมาตรการ soft loans และมาตรการภาษีสำหรับ SMEs เช่น วงเงิน 150,000 ล้านบาท ดอกเบี้ยเพียงร้อยละ 2.0 (Bank of Thailand, 2020) รวมถึงโครงการพักชำระหนี้ ลดภาษีหัก ณ ที่จ่าย และเร่งคืน VAT ซึ่งมาตรการทั้งหมดนี้คิดเป็นร้อยละ 12.9 ของ GDP ในปี 2563 (World Bank, 2020; IMF, 2021) ซึ่งช่วยบรรเทาความเปราะบางของภาคผลิตและแรงงานชั่วคราว แต่ก็เพิ่มภาระทางการคลังที่รัฐต้องแบกรับไว้ในจังหวะที่รายได้ภาษีหดตัว

โลกาภิวัตน์เป็นทั้งโอกาสและความเสี่ยงสำหรับเศรษฐกิจไทยในภาวะที่เศรษฐกิจโลกเปิดกว้างโดยภาครัฐสามารถขยายฐานรายได้ภาษีและยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนได้ตามแนวทางของ Friedman อย่างไรก็ตาม ในช่วงขาลงความเปราะบางของโครงสร้างเศรษฐกิจภายนอกและข้อจำกัดเชิงนโยบายอาจทำให้การคลังของรัฐเผชิญกับภาระใหม่ที่เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ (Kohpaiboon & Jongwanich, 2019; Nakornthap, n.d.)

4. สังคมผู้สูงอายุระดับสุดยอด

ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่ “สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์” (Aged Society) อย่างเป็นทางการในปี 2566 โดยมีประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไป ร้อยละ 20.0 ของประชากรทั้งประเทศ หรือมีประชากรอายุ 65 ปี เพิ่มเป็นร้อยละ14.0ทั้งนี้ธนาคารโลกคาดว่าประเทศไทยเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุระดับสุดยอด (Super-Aged Society) ภายในปี 2030 โดยจะมีสัดส่วนประชากรที่มีอายุเกิน 60 ปี เพิ่มขึ้นสูงเกินกว่าร้อยละ 28.0 หรือมีประชากรที่มีอายุเกิน 65 ปี เพิ่มขึ้นมากกว่าร้อยละ 20.0 ซึ่งสะท้อนถึงแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรอย่างรวดเร็วและจะเป็นหนึ่งในประเทศที่มีการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่โครงสร้างประชากร Super-Aged Society เร็วที่สุดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรดังกล่าว นำไปสู่ความท้าทายสำคัญด้านการคลัง โดยเฉพาะต่อรายได้ของรัฐจากการจัดเก็บภาษี และภาระทางการคลังที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง เพราะเมื่อสัดส่วนประชากรวัยทำงานลดลง รายได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีนิติบุคคลย่อมลดลงตามไปด้วย นอกจากนี้ สถาบันวิจัยเศรษฐกิจ ป๋วย อึ๊งภากรณ์. (2021) ระบุว่า ผู้สูงอายุมักมีพฤติกรรมการบริโภคที่น้อยลงเมื่อเทียบกับวัยทำงานทำให้รายได้จากภาษีมูลค่าเพิ่มมีแนวโน้มลดลงเช่นกัน

ขณะที่รายได้มีแนวโน้มลดลง รายจ่ายของภาครัฐกลับเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องโดยเฉพาะภาระรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นจากค่าใช้จ่ายด้านบำเหน็จบำนาญ ค่ารักษาพยาบาล และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยธนาคารโลก (2023) คาดว่า ค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับผู้สูงอายุจะเพิ่มจากร้อยละ 5.9 ของ GDP ในปี 2563 เป็นร้อยละ 11.5 ภายในปี 2603 และสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (2022) คาดว่า หากยังไม่มีการปฏิรูปภาษี รายได้ภาครัฐจะลดลงร้อยละ 1.5-2.5 ของ GDP ภายในปี 2583 หรือประมาณ 300,000 – 500,000 ล้านบาทต่อปี จากฐาน GDP ปัจจุบัน (อ้างอิงจากข้อมูล GDP ปี 2566)

นอกจากนี้ เมื่อจำแนกผลกระทบของสังคมผู้สูงอายุต่อการจัดเก็บภาษี จำแนกตามประเภทภาษี พบว่า จำนวนประชากรผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้นส่งผลกระทบอย่างมากต่อการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาจากการศึกษาของ PIER (2023) ชี้ให้เห็นว่า หากไม่มีการปรับโครงสร้างภาษี จะส่งผลให้รายได้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาลดลงประมาณร้อยละ 10.0–15.0 ในระยะยาว (ภายใน 40 ปี) และสูญเสียรายรับจากภาษีมูลค่าเพิ่ม(VAT) ลดลงร้อยละ 5.0–10.0 รวมถึงจัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลที่ลดลงราวร้อยละ 5.0 ต่อปี และรายได้จากภาษีสรรพสามิตมีแนวโน้มลดลงเช่นกัน เนื่องจากผู้สูงอายุมักจะบริโภคสินค้าประเภท บุหรี่ สุรา น้ำอัดลม รถยนต์ ฯลฯ น้อยลง จากแนวโน้มการจัดเก็บรายได้ที่ลดลง อาจก่อให้ปัญหาดุลการคลังและเพิ่มแรงกดดันต่อหนี้สาธารณะในระยะยาว

จากข้อมูลต่าง ๆ เห็นได้ว่า ประเทศไทยกำลังเผชิญปัญหาการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างด้านประชากรที่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อการคลังของประเทศ การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุระดับสุดยอดส่งผลต่อทั้งด้านรายได้และรายจ่ายของภาครัฐอย่างเลี่ยงไม่ได้ หากไม่เตรียมการรับมืออย่างจริงจัง ประเทศอาจต้องเผชิญกับภาวะความเสี่ยงทางการคลัง ดังนั้น ภาครัฐจึงจำเป็นต้องดำเนินการปฏิรูประบบภาษี แรงงานและสวัสดิการ เพื่อรักษาความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว

5. การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี

กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (2025) เห็นว่า ประเทศที่มีการพัฒนาเทคโนโลยีดิจิทัลในภาคธุรกิจสูง โดยเฉพาะการใช้ระบบบัญชีดิจิทัล การชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์ และการรายงานภาษีออนไลน์จะมีประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีมากกว่าประเทศที่ล้าหลังด้านเทคโนโลยี โดยจากรายงาน Thailand Economic Monitor ของธนาคารโลก (2025) ชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยมีโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัลที่เข้มแข็ง เช่น ระบบ PromptPay และการเข้าถึงนเทอร์เน็ตผ่านมือถือในวงกว้าง ซึ่งช่วยให้ประชาชนและธุรกิจสามารถทำธุรกรรมออนไลน์ได้สะดวกขึ้น ส่งผลให้ภาครัฐสามารถติดตามธุรกรรมเหล่านี้ เพื่อนำเข้าสู่ระบบภาษีได้ง่ายขึ้น อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยยังมีข้อจำกัดที่ต้องพัฒนาในหลายด้าน เช่น ความเหลื่อมล้ำด้านอินเทอร์เน็ตความเร็วสูงในชนบท การขาดทักษะดิจิทัลในกลุ่มแรงงาน ธุรกิจ SMEs ที่ยังมีข้อจำกัดด้านความรู้ดิจิทัล และการบังคับใช้กฎหมายข้อมูลส่วนบุคคล (PDPA) ที่ยังไม่ทั่วถึง เป็นต้น

นอกจากนี้รายงาน Thailand Economic Monitor ของธนาคารโลก (2025) ได้ระบุว่า การร่วมมือกันระหว่างภาครัฐและเอกชนในการใช้ GovTech (Government Technology) เป็นอีกหนึ่งปัจจัยสำคัญที่ช่วยยกระดับการจัดเก็บภาษีให้แม่นยำ โปร่งใส และครอบคลุมมากยิ่งขึ้น ตัวอย่างเช่น ระบบ e-Filing ของกรมสรรพากร ระบบ e-Invoice และการใช้ Big Data ในการตรวจสอบความเสี่ยงด้านภาษี ซึ่งการบูรณาการการใช้เทคโนโลยีดังกล่าว จะช่วยลดการหลีกเลี่ยงภาษี และเพิ่มการจัดเก็บรายได้เข้าสู่ภาครัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยเทคโนโลยีดิจิทัลจะช่วยให้รัฐบาลจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ภาษีเงินได้และภาษีธุรกรรมดิจิทัล หากมีการบังคับใช้กฎหมายและกลไกดิจิทัลที่ดีจะช่วยให้ รัฐจัดเก็บรายได้ได้เพิ่มขึ้น

จากข้อมูลเชิงสถิติดังกล่าว ชี้ให้เห็นว่า เทคโนโลยีดิจิทัล ถือเป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อการเพิ่มขึ้นของรายได้การคลังภาครัฐ หากสามารถส่งเสริมและจัดการอย่างเหมาะสม เทคโนโลยีจะเป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้างความยั่งยืนทางการคลังของประเทศในระยะยาว

6. เศรษฐกิจนอกระบบ

กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ได้ให้คำจำกัดความของเศรษฐกิจนอกระบบไว้ว่าเป็น “กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีมูลค่าในตลาดและจะสามารถสร้างรายได้จากภาษีและเพิ่มผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ได้หากมีการบันทึกอย่างเป็นทางการ”

ขณะที่องค์กรส่งเสริมสิทธิสตรี (Women in Informal Employment: Globalizing and Organizing, WIEGO) ได้ให้นิยามว่า “เศรษฐกิจนอกระบบคือกลุ่มกิจกรรมทางเศรษฐกิจ สถานประกอบการ รูปแบบการจ้างงานและแรงงานที่มีความหลากหลาย ซึ่งอยู่นอกเหนือการกำกับดูแลหรือการคุ้มครองของรัฐ”

จากรายงาน The Informal Economy: Definitions, Theories and Policies และ Informal Workers in Bangkok: Considerations for Policymakers ของ WIEGO ชี้ให้เห็นว่าถึงแม้เศรษฐกิจนอกระบบจะช่วยสร้างงานและรายได้ให้กับประชาชนโดยเฉพาะในกลุ่มผู้มีรายได้น้อย แรงงานรับจ้างอิสระและผู้ประกอบการรายย่อย แต่กลับส่งผลกระทบต่อการจัดเก็บรายได้ของภาครัฐโดยตรงทั้งจากด้านรายได้ภาษีและความยั่งยืนของนโยบายการคลัง

จากข้อมูลล่าสุดของ World Economics (2024) ระบุว่า ขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบในประเทศไทยมีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 42.7 ของ GDP หรือประมาณ 950,000 ล้านดอลลาร์ ซึ่งสูงเป็นอันดับที่ 3 ของภูมิภาคอาเซียน รองจากกัมพูชาและเมียนมา สะท้อนให้เห็นว่า กิจกรรมทางเศรษฐกิจจำนวนมากของไทยยังไม่เข้าสู่ระบบและสูญเสียโอกาสในการจัดเก็บภาษีอย่างมหาศาล ขณะที่รายงานของ IMF (2019) ที่ระบุว่า ในปี 2560 เศรษฐกิจนอกระบบของไทยอยู่ที่ร้อยละ 16.5 ของ GDP และสร้างความสูญเสียด้านภาษีประมาณร้อยละ 0.8–1.5 ของ GDP หรือราว 80,000–150,000 ล้านบาทต่อปี ซึ่งเป็นมูลค่าที่สามารถนำไปพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานหรือระบบสวัสดิการสังคมได้อย่างมีนัยสำคัญ อย่างไรก็ดี การจัดเก็บภาษีจากกลุ่มแรงงานและผู้ประกอบการนอกระบบไม่ใช่เรื่องง่าย จากรายงานสถานการณ์และดัชนีชี้วัดภาวะแรงงานของกระทรวงแรงงาน (2023) พบว่า ปี 2566 ประเทศไทยมีแรงงานนอกระบบ จำนวน 21.1 ล้านคน เป็นผู้ชาย 11.6 ล้านคน และผู้หญิง 9.5 ล้านคน อาศัยอยู่ในกรุงเทพฯและปริมณฑล 3.0 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 14.3 ของแรงงานนนอกระบบทั้งหมดในประเทศไทย นอกจากนี้ WIEGO (2017) ระบุว่า แรงงานนอกระบบในกรุงเทพมหานคร ส่วนใหญ่เป็นแรงงานหญิงที่ทำงานในบ้านหรือริมถนน ไม่มีประกันสังคมและไม่ได้ขึ้นทะเบียนกับระบบราชการ ส่งผลให้ไม่สามารถเข้าถึงสิทธิพื้นฐานหรือรับรู้ภาระภาษีได้อย่างชัดเจน

นอกจากนี้ รายงาน Informal Workers in Bangkok: Considerations for Policymakers ของ WIEGO and HomeNet Thailand (2017) ยังพบว่า ช่องว่างทางเศรษฐกิจนอกระบบดังกล่าวสะท้อนถึงความไม่สมดุลในระบบเศรษฐกิจโดยรวม ทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องใช้มาตรการแบบผสมผสานเพื่อลดผลกระทบจากเศรษฐกิจนอกระบบต่อรายได้ภาครัฐ ได้แก่ การสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการเข้าสู่ระบบภาษีการลดขั้นตอนทางราชการในการจดทะเบียนธุรกิจ การพัฒนาระบบภาษีที่เหมาะสมกับรายได้ของผู้มีรายได้น้อย รวมถึงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจและสังคม เช่น ระบบดิจิทัลและประกันสังคมที่ยืดหยุ่น ทั้งนี้ หากภาครัฐไม่มีการบริหารจัดการเชิงระบบ ความท้าทายดังกล่าวอาจกลายเป็นอุปสรรคสำคัญต่อความสามารถของรัฐในการเก็บรายได้และดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพในระยะยาว

บทสรุป

การคลังของไทยกำลังเผชิญกับปัจจัยความท้าทายเชิงโครงสร้างที่ซับซ้อนและหลากหลายมิติซึ่งเกิดจากพลวัตทั้งภายในและภายนอกประเทศ ไม่ว่าจะเป็นผลกระทบจากการเปิดเสรีทางการค้าการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การทวนกระแสโลกาภิวัตน์ การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุระดับสุดยอดการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี และเศรษฐกิจนอกระบบ ดังนั้น โจทย์สำคัญที่ภาครัฐต้องเร่งดำเนินการ คือ การปรับปรุงและปฏิรูปนโยบายการคลังอย่างบูรณาการและรอบด้าน โดยมุ่งเน้นการสร้างความสมดุลระหว่างการส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจกับการรักษาเสถียรภาพทางการคลัง การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่ยืดหยุ่นต่อการเปลี่ยนแปลง การลงทุนในเทคโนโลยีดิจิทัลเพื่อยกระดับการบริหารจัดการภาครัฐและการออกแบบระบบสวัสดิการและภาษีที่เหมาะสมกับพลวัตของโครงสร้างประชากรและเศรษฐกิจ
เพื่อให้การคลังของประเทศยังคงเป็นเครื่องมือสำคัญในการขับเคลื่อนการพัฒนาและสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีให้กับประชาชนอย่างยั่งยืนในระยะยาว

เอกสารอ้างอิง

ASEAN Briefing. (2025, March 27). Thailand’s automotive industry: Key investment insights. สืบค้นจาก https://www.aseanbriefing.com/news/thailands-automotive-industry-a-guide-for-foreign-investors/

Asian Development Bank. (2021). Thailand: Climate risk country profile. สืบค้นจาก https://www.adb.org

Bachas, P., Fisher‑Post, M., Jensen, A., & Zucman, G. (2023, August). Globalization and factor income taxation (HKS Faculty Research Working Paper No. RWP23‑027). Harvard Kennedy School. สืบค้นจาก https://gabriel-zucman.eu/files/BFJZ2023

Bank of Thailand. (2020). Economic relief measures for SMEs affected by COVID-19 as of April 7. Tilleke & Gibbins. สืบค้นจาก https://www.tilleke.com/wp-content/uploads/2020/04/Tilleke-Bank-of-Thailands-Economic-Relief-Measures-for-SMEs-Affected-By-COVID-19-as-of-April-7.pdf

GES & SETDC. (2024). Thailand: Business and economic overview. สืบค้นจาก https://www.seco.admin.ch/dam/seco/en/dokumente/Aussenwirtschaft/Wirtschaftsbeziehungen/L%C3%A4nderinformationen/Asien_Ozeanien/wirtschaftsbericht_thailand.pdf.download.pdf/
Wirtschaftsbericht_Thailand_2025.pdf

International Monetary Fund. (2016). Thailand: Selected Issues – Population Aging and Its Fiscal Implications – IMF Staff Country Report. สืบค้นจาก https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2016/12/31/Thailand-Selected-Issues-43936

International Monetary Fund. (2019). Thailand: 2019 Article IV Consultation-Press Release; Staff Report; and Statement by the Executive Director for Thailand. สืบค้นจาก https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2019/10/07/Thailand-2019-Article-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report-and-Statement-by-the-48724

International Monetary Fund. (2021). Thailand: 2021 Article IV Consultation—Press release; staff report; and statement by the executive director for Thailand (No. 21/153). สืบค้นจาก https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/CR/2025/English/1thaea2025002-print-pdf.ashx

International Monetary Fund. (2025). Leveraging Digital Technologies in Boosting Tax Collection. สืบค้นจาก https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2025/05/09/Leveraging-Digital-Technologies-in-Boosting-Tax-Collection-566807

International Monetary Fund. (2023). On the Path to Policy Normalization. สืบค้นจาก https://www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2023/04/03/fiscal-monitor-april-2023

International Monetary Fund. (2020). WHAT IS THE INFORMAL ECONOMY? . สืบค้นจาก https://www.imf.org/en/Publications/fandd/issues/2020/12/what-is-the-informal-economy-basics

Jaipiam, C. (2024). Economic impacts of climate change in Thailand: Theory and evidence. Southeast Asian Journal of Economics, 12(1), 77–124. สืบค้นจาก https://so05.tci-thaijo.org/index.php/saje/article/view/266110/181775

Jirophat, C., Manopimoke, P., & Suwanik, S. (2022). The Macroeconomic Effects of Climate Shocks in Thailand (PIER Discussion Paper No. 188). Puey Ungphakorn Institute for Economic Research.สืบค้นจาก https://www.pier.or.th/files/dp/pier_dp_188.pdf

Kohpaiboon, A., & Jongwanich, J. (2019). Economic consequences of globalisation: Case study of Thailand (ERIA Discussion Paper Series No. 308). Economic Research Institute for ASEAN and East Asia. สืบค้นจาก https://www.eria.org/uploads/media/discussion-papers/Economic-Consequences-of-Globalisation-Case-Study-of-Thailand.pdf

Nakornthap, D. (n.d.). Deglobalization กับเศรษฐกิจไทย. Bank of Thailand. สืบค้นจาก https://www.bot.or.th/th/research-and-publications/articles-and-publications/bot-magazine/Phrasiam-66-1/the-knowledge-66-1-3.html

Primprao Kitpanich. (2021). FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 186 THE CLMVT START-UP AND TECHNOLOGY ECOSYSTEMS. สืบค้นจากhttps://www.bot.or.th/content/dam/bot/documents/th/research-and-publications/research/faq/FAQ_186.pdf

Puey Ungphakorn Institute for Economic Research. (2023). สังคมสูงวัยกับภาระทางการคลัง. สืบค้นจาก https://www.pier.or.th

Shi, J., Xu, L., & Yang, J. (2023). Economic globalization and fiscal performance. Applied Economics Letters, 30(17), 2348–2354. สืบค้นจาก https://doi.org/10.1080/13504851.2022.2097168

The World Bank. (2020). Thailand economic monitor: Thailand in the time of COVID-19. สืบค้นจาก https://documents1.worldbank.org/curated/en/456171593190431246/pdf/Thailand-Economic-Monitor-Thailand-in-the-Time-of-COVID-19.pdf cument

The World Bank. (2021). The Macroeconomic and Fiscal Impact of Aging in Thailand. สืบค้นจาก https://documents1.worldbank.org/curated/en/099350003222219814/pdf/P17209001e7d880100a38b000363da086b7.pdf

The World Bank. (2023).Thailand Public Revenue and Spending Assessment. สืบค้นจาก https://documents1.worldbank.org/curated/en/099052523201530307/pdf/P1771570656cc40ba090cb00541b5fa07b4.pdf

The World Bank. (2024). Thailand Systematic Country Diagnostic Update 2024. สืบค้นจาก https://www.worldbank.org/en/country/thailand/publication/thailand-scd2024

The World Bank. (2025). Thailand Economic Monitor. สืบค้นจาก https://documents1.worldbank.org/curated/en/099070225024525808/pdf/P508079-c47ce804-a29b-46f2-9207-38d85c3f032b.pdf

Thiebkaew, W., & Klaitabtim, J. (2014). The effect of Thailand–India Free Trade Agreement (TIFTA) towards Thailand. วารสารสหวิทยาการวิจัย: ฉบับบัณฑิตศึกษา, 3(2), 101–113.

USDA Foreign Agricultural Service. (2025, June 27). Exporter guide annual: Thailand – Processed food exports. สืบค้นจาก https://apps.fas.usda.gov/newgainapi/api/Report/DownloadReportByFileName?fileName=Exporter+Guide+Annual_Bangkok_Thailand_TH2025-0020

WIEGO and HomeNet Thailand. (2017). Informal Workers in Bangkok: Considerations for Policymakers. สืบค้นจาก https://www.wiego.org/advocacy-worker-education-resources/informal-workers-bangkok-considerations-policymakers/

WIEGO. (2012). The Informal Economy: Definitions, Theories and Policies. สืบค้นจาก https://www.wiego.org/wp-content/uploads/2019/09/Chen_WIEGO_WP1.pdf

WorldAtlas. (2024). The biggest industries in Thailand. สืบค้นจาก https://www.worldatlas.com/articles/the-biggest-industries-in-thailand.html

WORLD ECONOMICS. (2024). Thailand’s Informal Economy Size. สืบค้นจาก https://www.worldeconomics.com/National-Statistics/Informal-Economy/Thailand.aspx

กรมกิจการผู้สูงอายุ. (2021). สังคมผู้สูงอายุในปัจจุบันและเศรษฐกิจในประเทศไทย. สืบค้นจาก https://www.dop.go.th/th/know/15/926

กระทรวงแรงงาน.(2023). รายงานสถานการณ์และดัชนีชี้วัดภาวะแรงงานระดับภาค. สืบค้นจาก https://www.mol.go.th/wp-content/uploads/sites/2/2025/04

สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์. (2021). ระบบจัดการรายได้ผู้สูงอายุ:ควรปรับเปลี่ยนอย่างไรให้เพียงพอและยั่งยืน. สืบค้นจาก https://www.pier.or.th/abridged/2021/14/

สถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา. (2009). การประเมินผลกระทบจาก FTA. สืบค้นจาก https://www.itd.or.th/itd-data-center/research-report_fta-impact-assessment/

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI). (2023). Thailand’s Transition to a Super-aged Society: Policy Directions and Challenges. สืบค้นจาก https://tdri.or.th/wp-content/uploads/2023/11/Volume-38-Number-3-September-2023.pdf