บทความโดย
นางสาวสุมาลี สถิตชัยเจริญ
นางสาววิสาร์กร เพชรฐิติวัฒน์
1. บทนำ
โครงการย่านแห่งโอกาส หรือ Opportunity Zones (OZ) ของประเทศสหรัฐฯ เป็นโครงการที่จัดตั้งขึ้นในสมัยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ภายใต้กฎหมาย Tax Cuts and Job Act 2017 เพื่อเป็นเครื่องมือหนึ่งในการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยส่งเสริมให้เงินทุนระยะยาวไหลเข้าสู่ชุมชนที่มีรายได้ต่ำทั่วสหรัฐฯ เพื่อทำให้เกิดการสร้างงาน การขยายตัวของเศรษฐกิจ และลดความยากจนในพื้นที่ด้อยโอกาส โดยการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีเป็นแรงจูงใจให้นักลงทุนลงทุนใน Qualify Opportunity Fund (QOF) เพื่อลงทุนใน OZ
2. สาระสำคัญของโครงการย่านแห่งโอกาส
โครงการนี้ได้เริ่มดำเนินการตั้งแต่กลางปี 2561 โดยมีวัตถุประสงค์ การดำเนินการ สิทธิประโยชน์ทางภาษี และ การประเมินผลของโครงการ ดังนี้
2.1 วัตถุประสงค์
เพื่อกระตุ้นให้นักลงทุนนำผลประโยชน์จากการโอนหุ้นหรือหลักทรัพย์ที่ยังไม่ได้รับรู้รายได้ (unrealized capital gain) ที่คาดว่ามีมากถึง 6 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ที่ไม่ได้นำออกมาเนื่องจากไม่ต้องการเสียภาษีเงินได้จากการขายหุ้นหรือหลักทรัพย์ (capital gain) ให้มาลงทุนให้เกิดประโยชน์ในพื้นที่ที่ประชากรมีรายได้ต่ำ ซึ่งจะช่วยลดความยากจนในพื้นที่ โดยใช้สิทธิประโยชน์ทางภาษีเป็นแรงจูงใจ
2.2 การดำเนินการ
2.2.1 การคัดเลือกย่านแห่งโอกาส หรือ Opportunity Zones (OZ)
ย่านแห่งโอกาส หรือ Opportunity Zones (OZ) เป็นย่านรายได้ต่ำที่ได้รับการคัดเลือกและเสนอชื่อจากผู้ว่าการมลรัฐในเดือนมีนาคมและเมษายน 2561 เพื่อให้กระทรวงการคลังสหรัฐฯ ให้การรับรองการเป็นย่าน OZ ทั้งนี้กระทรวงการคลังสหรัฐฯ ได้รับรองย่าน OZ ในช่วงไตรมาสสองของปี 2561 ปัจจุบันมีย่านที่เป็น OZ ประมาณ 8,766 ย่าน[1] ใน 50 มลรัฐ กรุงวอชิงตัน และ 5 ดินแดนปกครองของสหรัฐฯ จากประมาณ 23,000 ย่านที่เข้าข่าย แต่ไม่ได้รับการเสนอหรือรับรองให้เป็น OZ โดยพื้นที่ที่ได้รับการพิจารณา มีคุณสมบัติ ดังนี้
[1] https://virtuapartners.com/wp-content/uploads/2020/02/White-House.pdf
(1) เป็นย่านตามสำมะโนประชากรที่มีรายได้ต่ำ มีอัตราความยากจนอย่างน้อยร้อยละ 20 หรือ
(2) รายได้มัธยฐานของครัวเรือนในย่านนั้นต่ำกว่าร้อยละ 80 ของรายได้มัธยฐานของมลรัฐนั้นหรือในพื้นที่เขตเมือง (metropolitan area) หรือ
(3) เป็นย่านที่ไม่ใช่ย่านรายได้ต่ำ แต่ติดกับย่านที่มีรายได้ต่ำตามคุณสมบัติข้างต้น และรายได้มัธยฐานของครัวเรือนในย่านนั้นต่ำกว่าร้อยละ 125 ของรายได้มัธยฐานของย่านรายได้ต่ำที่ติดกัน อย่างไรก็ดีย่านประเภทนี้มีได้ไม่เกินร้อยละ 5 ของย่านที่แต่ละมลรัฐเสนอให้เป็น OZ
นอกจากคุณสมบัติข้างต้นแต่ละรัฐสามารถมีวิธีการคัดเลือกย่านที่จะเป็น OZ ได้ เช่น บางรัฐ เปิดรับฟังความคิดเห็นจากสาธารณะ หรือบางรัฐขอความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญระดับชุมชน หรือให้แต่ละชุมชนแสดงความสนใจเป็นหนังสือโดยให้ชี้แจงถึงความสามารถต่าง ๆ ในการดึงดูดการลงทุน เป็นต้น โดยย่านที่ได้รับเลือกจำนวน 8,537 ย่านเป็นย่านที่มีอัตราความยากจนตามคุณสมบัติที่กำหนดตาม (1) หรือ (2) ในขณะที่เหลืออีก 229 ย่าน หรือร้อยละ 2.6 ของย่านที่ได้รับคัดเลือก เป็นย่านที่ติดกับย่านที่มีรายได้ต่ำแต่เข้าข่ายและมีศักยภาพที่ดึงดูดการลงทุนตาม (3) โดย OZ ที่ได้รับคัดเลือกถือเป็น Qualify Opportunity Zone ที่ QOF สามารถลงทุนได้ และต้องลงทุนในประเภททรัพย์สินที่กำหนด ทั้งนี้ QOZ ได้กระจายอยู่ตามมลรัฐต่างๆ ดังแสดงในแผนที่แสดงย่านแห่งโอกาสที่ได้รับคัดเลือก
2.2.2 เงื่อนไขการลงทุน
นักลงทุนที่ต้องการลงทุนใน QOF ต้องลงทุนภายใน 180 วันนับจากวันที่ขายหลักทรัพย์เพื่อ ชะลอการจ่ายภาษี capital gain และนักลงทุนต้องลงทุนผ่าน QOF ไม่สามารถลงทุนโดยตรงในสินทรัพย์ของ Qualified Opportunity Zone ซึ่ง QOF มีคุณสมบัติ ดังนี้
(1) เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในรูปแบบของบริษัท (corporations) ห้างหุ้นส่วน (partnership) หรือบริษัทจำกัด (Limited Liability Companies) ตามที่คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์สหรัฐฯ (SEC) กำหนดเพื่อรวบรวมและนำเงินทุนของนักลงทุนไปลงทุนในทรัพย์สินของ Qualified Opportunity Zone ที่กำหนด ได้แก่ หุ้น (stock) ผลประโยชน์ร่วมกัน (partnership interest) และ ทรัพย์สินที่มีรูปร่าง (Tangible property) ทั้งนี้ QOF สามารถลงทุนทางตรงโดยการซื้ออสังหาริมทรัพย์ที่อยู่ใน QOZ หรือการลงทุนใน หุ้นทุน (Equity Investment) ในธุรกิจที่ดำเนินการอยู่ใน QOZ
(2) สินทรัพย์อย่างน้อยร้อยละ 90 ของสินทรัพย์รวมของกองทุน ต้องลงทุนในทรัพย์สินที่กำหนดใน Qualified Opportunity Zone โดยจะมีการตรวจสอบทุก 6 เดือน
(3) QOF ต้องลงทุนเพื่อสร้างธุรกิจใหม่ใน QOZ หรือหากลงทุนในธุรกิจเดิมที่อยู่ใน QOZ (ซึ่งส่วนใหญ่เป็นรูปแบบนี้) ต้องทำให้ดีขึ้นโดยเห็นได้อย่างชัดเจน (substantial improvements) และทำให้มูลค่าของธุรกิจเดิมขยายตัวอย่างน้อยเท่ากับมูลค่าที่ลงทุนภายใน 30 เดือน (ไม่รวมที่ดิน) ทั้งนี้ได้กำหนดธุรกิจที่ไม่เข้าข่ายการลงทุนของ QOF ได้แก่ สนามกอล์ฟ สโมสรกีฬากลางแจ้ง สถานบริการนวด ทำผิวสีแทน สถานพนัน และร้านขายเหล้า
2.3 สิทธิประโยชน์ทางภาษี[2]
[2] https://opportunityzones.hud.gov/investors/qof
สิทธิประโยชน์ทางภาษีหากนักลงทุนนำส่วนที่เป็น capital gain ไปลงทุนใน QOF ภายใน 180 วันนับจากวันที่ขายการลงทุนและรับรู้ capital gain ทั้งนี้ capital gain อาจเป็นผลจากการขายหุ้น พันธบัตร อสังหาริมทรัพย์ หรือกิจการ เป็นต้น โดยสิทธิประโยชน์ทางภาษีที่จะได้รับขึ้นอยู่กับระยะเวลาที่ลงทุนใน QOF ดังนี้
(1) ลงทุนไม่ถึง 5 ปี ชะลอการเสียภาษี capital gains ไปจนถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2569 หรือจนกระทั่งมีการขาย QOF (วันไหนถึงก่อนนับวันนั้น)
(2) ลงทุนตั้งแต่ 5 ปี แต่ไม่เกิน 7 ปี ชะลอการเสียภาษี capital gains ไปจนถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2569 หรือจนถึงวันที่ขาย QOF (วันไหนถึงก่อนนับวันนั้น) และเสียภาษีจาก capital gain เดิมลดลงร้อยละ 10
(3) ลงทุนตั้งแต่ 7 ปี แต่ไม่เกิน 10 ปี ชะลอการเสียภาษี capital gains ไปจนถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2569 หรือจนถึงวันที่ขาย QOF (วันไหนถึงก่อนนับวันนั้น) และเสียภาษีจาก capital gain เดิมลดลงเพิ่มอีกร้อยละ 5 รวมเป็นร้อยละ 15
(4) ลงทุนตั้งแต่ 10 ปีขึ้นไป ได้รับยกเว้นภาษี capital gains ที่ชะลอมาทั้งหมด
3. การประเมินผลโครงการ
3.1 สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจของทำเนียบขาว (The White House Council of Economic Advisers -CEA)[3] ได้จัดทำรายงานการประเมินผลเบื้องต้นผลกระทบของ OZ ในด้านต่าง ๆ เมื่อเดือนสิงหาคม 2563 สรุปได้ ดังนี้
[3] https://virtuapartners.com/wp-content/uploads/2020/02/White-House.pdf
(1) การลงทุน
QOF ได้ระดมเงินทุนประมาณ 7.5 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ ตั้งแต่เริ่มมีโครงการเมื่อกลางปี 2561 จนถึงสิ้นปี 2562 หรือคิดเป็นร้อยละ 21 ของการลงทุนต่อปีใน OZ และข้อมูลจากคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์สหรัฐฯ (Securities and Exchange Commission-SEC) แสดงให้เห็นว่า Equity investment ในธุรกิจใน QOZ เพิ่มขึ้นร้อยละ 29 เมื่อเทียบกับย่านที่เข้าข่ายเป็น OZ แต่ไม่ได้รับการคัดเลือกให้เป็น QOZ และประเมินว่าสิทธิประโยชน์ของ OZ ได้นำเม็ดเงินลงทุนใหม่จำนวน 5.2 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐเข้าไปลงทุนใน QOZ ตลอดปี 2562 หรือประมาณร้อยละ 70 ของจำนวนเงินที่ QOF ระดมทุนได้ และกลุ่มอุตสาหกรรมที่ QOF ลงทุน ร้อยละ 46 ลงทุนในอุตสาหกรรมอสังหาริมทรัพย์มากที่สุด ขณะที่ร้อยละ 54 มีการลงทุนในอุตสาหกรรมอื่นๆ เช่น ก่อสร้าง เทคโนโลยี และบริการสุขภาพ เป็นต้น
(2) ราคาบ้าน
CEA ประมาณการว่า โครงการ OZ ส่งผลให้มูลค่าบ้านใน QOZ เพิ่มขึ้นประมาณร้อยละ 1.1 ในช่วง 2 ปี และเพิ่มความมั่งคั่งให้แก่ประชากรที่เป็นเจ้าของบ้านใน QOZ คิดเป็นประมาณร้อยละ 47 ของประชากรที่อาศัยอยู่ใน QOZ อีกประมาณ 1.1 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ
(3) ภาวะความยากจน และงบประมาณ
CEA ประมาณการว่ารัฐบาลจะสูญเสียรายได้ 0.15 ดอลลาร์สหรัฐ ต่อทุก 1 ดอลลาร์สหรัฐ[4] ที่ ลงทุนใน QOF หรือประมาณ 1.12 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ สำหรับเงินทุน 7.5 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ ที่ QOF ระดมทุนได้จนถึงสิ้นปี 2562 อย่างไรก็ดีโครงการที่เกิดขึ้นจากการระดมทุนของ QOF จะช่วยลดภาวะความยากจนใน OZ ได้ร้อยละ 11 หรือช่วยให้ 1 ล้านคนหลุดพ้นจากความยากจนซึ่งจะช่วยลดรายจ่ายด้านสวัสดิการของรัฐที่ต้องจ่ายให้แก่ผู้ที่มีรายได้ต่ำ และอาจชดเชยรายได้ทั้งหมดของรัฐที่สูญเสียจากการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีแก่ QOF นอกจากนี้ CEA ยังเห็นว่าโครงการ OZ เป็นโครงการที่ไม่ลดแรงจูงใจในการทำงาน เนื่องจากเป็นการพัฒนาชุมชนทั้งย่าน (based on community wide) แทนที่จะให้เงินช่วยเหลือเป็นรายบุคคลที่ขึ้นอยู่กับรายได้ ซึ่งหากทำงานมากและรายได้เพิ่มขึ้นจะไม่ได้เงินช่วยเหลือ จึงถือเป็นโครงการที่ช่วยลดความยากจน โดยไม่ทำให้ประชาชนรอรับความช่วยเหลือจากรัฐในรูปแบบของการให้เงินช่วยเหลือต่างๆ ที่มีอยู่
[4] ประมาณจากอัตราภาษีปกติที่ต้องเสียร้อยละ 21.3
3.2 สถาบัน Brookings ได้จัดสัมมนาเพื่อให้บุคคลที่ทำการศึกษาเกี่ยวกับโครงการ OZ เข้ามาแบ่งปันงานศึกษาวิจัยผลกระทบเบื้องต้นของ OZ ซึ่งหลายงานศึกษาวิจัยพบว่า โครงการ OZ มีผลกระทบน้อยมากต่อตลาดแรงงาน และราคาอสังหาริมทรัพย์ในพื้นที่ สรุปได้ ดังนี้
(1) ผลกระทบต่อตลาดแรงงานและค่าแรง
มีการเปรียบเทียบการประกาศตำแหน่งงานว่างและค่าแรงใน QOZ[5] และย่านที่มีคุณสมบัติเช่นเดียวกับ OZ แต่ไม่ได้รับเลือก พบว่าไม่มีความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญของจำนวนการประกาศตำแหน่งงานว่างตั้งแต่เดือนมกราคม 2562 ถึงมีนาคม 2563 อย่างไรก็ดี อีกงานวิจัยหนึ่งพบว่าโครงการ OZ ช่วยให้การจ้างงานในย่าน OZ ที่อยู่ในเขต metropolitan area ขยายตัวเพิ่มขึ้นอีกร้อยละ 3.0 – 4.6 percentage points[6] ในทั้งอุตสาหกรรมที่ต้องการแรงงานที่มีทักษะ และไม่มีทักษะ และหนุนให้เกิดการจัดตั้งธุรกิจใหม่ แต่ไม่มีผลกระทบในพื้นที่ชนบท
[5] https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2021/01/Atkins-et-al_JPubE_Effect_of_Opportunity_Zones__employment_outcomes-2.pdf
[6] https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2021/01/Arefeva-Davis-Ghent-Park-2020-Job-Growth-from-Opportunity-Zones.pdf
(2) ผลกระทบต่อราคาอสังหาริมทรัพย์
การศึกษา 4 งานพบว่า โครงการ OZ มีผลกระทบน้อยมากต่อการปรับขึ้นของราคาอสังหาริมทรัพย์ในพื้นที่ ปัจจัยหนึ่งอาจมาจากแรงจูงใจด้านภาษีส่งผลให้มีการลงทุนก่อสร้างที่อยู่อาศัยเพิ่มขึ้นในเขต OZ ส่งผลให้อุปทานบ้านเพิ่มขึ้นชดเชยกับอุปสงค์ที่เพิ่มขึ้นเช่นกัน
4. บทสรุป
โครงการ OZ เป็นกลไกในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศให้มีการกระจายความเจริญอย่างทั่วถึงในการพัฒนาพื้นที่ที่ยากจนโดยใช้เครื่องมือทางภาษีในการสนับสนุนเพื่อส่งเสริมให้เงินไปลงทุนในพื้นที่ที่กำหนดซึ่งก่อให้เกิดการจ้างงานในพื้นที่เพิ่มขึ้น นอกจากนี้ โครงการดังกล่าวมีเงื่อนไขการลงทุนที่ผ่อนคลายโดยเน้นการลงทุนระยะยาวและไม่ได้มีการกำหนดนโยบายการลงทุนแบบ top-down เนื่องจากเป็นการลงทุนแบบเน้นพื้นที่ที่ชุมชนมีส่วนร่วมเพื่อช่วยกระจายความเจริญทางเศรษฐกิจไปยังพื้นที่ที่ประชากรมีรายได้ต่ำ อย่างไรก็ดี โดยภาพรวมพบว่าโครงการ OZ มีผลกระทบต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกันไปตามแต่พื้นที่ เนื่องจากโครงการ OZ เป็นเรื่องใหม่ เพิ่งเริ่มมีการระดมทุนในช่วงครึ่งหลังของปี 2561 ประกอบกับการแพร่ระบาดของไวรัสโควิด-19 ในปี 2562 ส่งผลกระทบต่อการลงทุนในทุกภาคเศรษฐกิจ ทำให้มีงานวิจัยและข้อมูลทางสถิติที่จำกัด จึงไม่สามารถสรุปผลที่ชัดเจนของโครงการ OZ ได้ อีกทั้งมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลทำให้โครงการ OZ ไม่ได้รับการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้ความสำเร็จของโครงการดังกล่าวขึ้นอยู่กับหลายปัจจัยและต้องมีความต่อเนื่องของนโยบายภาครัฐอีกด้วย
นางสาวสุมาลี สถิตชัยเจริญ
อัครราชทูต (ฝ่ายเศรษฐกิจและการคลัง) ประจำกรุงวอชิงตัน
สำนักงานที่ปรึกษาเศรษฐกิจและการคลัง ประจำกรุงวอชิงตัน
ผู้เขียน
นางสาววิสาร์กร เพชรฐิติวัฒน์
ผู้ช่วยดำเนินการด้านการเงินการคลัง
สำนักงานที่ปรึกษาเศรษฐกิจและการคลัง ประจำกรุงวอชิงตัน
ผู้เขียน