เรียนรู้ประสบการณ์การพัฒนาเศรษฐกิจเชิงพื้นที่ในต่างประเทศ

บทความโดย
ดร.นรพัชร์ อัศววัลลภ
นายรอม อรุณวิสุทธิ์
นายภควันต์ ขอประเสริฐ
นายวิชญ์ภาส ฤกษ์สมบูรณ์
และ นายภาณุกร โทอาสา

1. บทนำ

วิธีหนึ่งในการออกแบบนโยบายสาธารณะที่ดีและมีประสิทธิภาพคือ การออกแบบนโยบายสาธารณะที่มีความเฉพาะเจาะจงมีกลุ่มเป้าหมายที่ชัดเจนหรือที่เรียกว่า Targeted Policy เนื่องจากเป็นการดำเนินนโยบายที่มุ่งตอบสนองกลุ่มเป้าหมายได้อย่างถูกต้องตรงตัว และยังช่วยประหยัดทรัพยากรไม่ให้ต้องสิ้นเปลืองไปกับการดำเนินนโยบายกับกลุ่มที่ไม่ได้เป็นเป้าหมายซึ่งอาจจะมีลักษณะเฉพาะตัวและปัญหาอื่นๆ ที่แตกต่างออกไป

ยกตัวอย่างเช่น ในระยะหลัง โครงการสำคัญโครงการหนึ่งของรัฐบาลก็คือโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐซึ่งเน้นการช่วยเหลือกลุ่มเป้าหมายเฉพาะกลุ่มผู้มีรายได้น้อย โดยอาศัยข้อมูลรายบุคคลเพื่อให้ทราบถึงสถานะและความเดือดร้อนของบุคคลในมิติต่างๆ เช่น รายได้ อาชีพ สุขภาพ และอายุ เป็นต้น ส่งผลให้แต่ละบุคคลได้รับความช่วยเหลือที่แตกต่างกันออกไปกล่าวคือ ผู้ที่มีรายได้น้อยก็จะได้รับการสนับสนุนด้านการเงิน การคมนาคม และสาธารณูปโภคบางส่วน

ในขณะที่หากเป็นผู้พิการ ผู้ป่วย หรือผู้สูงอายุ ก็จะได้รับการดูแลเพิ่มเติมที่แตกต่างกันออกไป ทำให้การใช้ทรัพยากรของภาครัฐในการดำเนินโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเป็นไปอย่างถูกฝากถูกตัวและไม่สิ้นเปลืองไปกับกลุ่มบุคคลอื่นๆ ที่อาจไม่ได้มีความจำเป็นเดือดร้อนมากเท่ากับกลุ่มเป้าหมายที่ได้กำหนดเอาไว้

อย่างไรก็ตาม การออกแบบนโยบายสาธารณะที่มีกลุ่มเป้าหมายเฉพาะเจาะจงนั้นไม่จำเป็นต้องกำหนดกลุ่มเป้าหมายในเชิงรายบุคคลเสมอไป ผู้ออกแบบนโยบายสามารถที่จะกำหนดกลุ่มเป้าหมายในมิติอื่นที่หลากหลายออกไปได้ ทั้งนี้ ทางเลือกหนึ่งคือการกำหนดกลุ่มเป้าหมายในเชิงพื้นที่ซึ่งค่อนข้างจะมีลักษณะที่ชัดเจนในเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่ค่อนข้างจะมีความแตกต่างอย่างเห็นได้ชัดและส่งผลกระทบต่อประชาชนทุกสาขาอาชีพในพื้นที่นั้นๆ

ในประเทศไทยมีพื้นที่ที่มีความแตกต่างกันอยู่มากมาย บางพื้นที่เป็นพื้นที่ที่ห่างไกลเต็มไปด้วยทรัพยากรธรรมชาติ ประชาชนส่วนใหญ่ประกอบอาชีพเกษตรกรรม แม้จะมีประชาชนที่ประกอบอาชีพอยู่ในภาคอุตสาหกรรมและบริการแต่การผลิตส่วนใหญ่ยังคงใช้เทคโนโลยีแบบดั้งเดิม ประชาชนในพื้นที่มีรายได้เฉลี่ยที่ค่อนข้างต่ำ ในขณะที่บางพื้นที่มีความเป็นเมืองสูง ประชาชนส่วนใหญ่ประกอบอาชีพในภาคอุตสาหกรรมและบริการซึ่งอาศัยเทคโนโลยีที่ทันสมัย สาธารณูปโภคครบครัน ประชาชนในพื้นที่มีรายได้เฉลี่ยสูง แต่ก็อาจมีปัญหาด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมตามมาด้วย

ความแตกต่างของลักษณะพื้นที่ดังกล่าวในประเทศไทยพบได้ทั่วไประหว่างจังหวัดที่เป็นหัวเมืองใหญ่ในทุกภูมิภาคกับจังหวัดที่เป็นพื้นที่ทางผ่านหรือพื้นที่ที่ห่างไกลออกไป ดังนั้น การดำเนินนโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาพื้นที่ให้มีความเจริญและยกระดับรายได้ของประชาชนในพื้นที่น่าจะมีการใช้นโยบายที่มีความแตกต่างกันไปในแต่ละพื้นที่ตามความเหมาะสมเนื่องจากสภาพปัญหาและปัจจัยแวดล้อมที่แตกต่างกัน

2. ประสบการณ์การพัฒนาเศรษฐกิจเชิงพื้นที่ในต่างประเทศ

บทความนี้จึงมีจุดประสงค์ในการจุดประกายแนวคิดดังกล่าวโดยทำการศึกษาค้นคว้าตัวอย่างการดำเนินมาตรการเชิงพื้นที่ในต่างประเทศในรูปแบบที่แตกต่างกัน 3 กรณีได้แก่ องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization for Economic Co-operation and Development: OECD) กรณีกลุ่มประเทศในยุโรป และเขตเศรษฐกิจพิเศษของจีน โดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้

2.1 องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD)

ความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาอย่างเป็นทางการ (Official Development Assistance: ODA) เป็นโครงการของ OECD เริ่มต้นให้การช่วยเหลือเมื่อปี 1969 ด้วยจุดมุ่งหมายเพื่อช่วยสนับสนุนการพัฒนาด้านเศรษฐกิจและสวัสดิการของประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งประกอบด้วยประเทศที่มีรายได้เฉลี่ยต่อประชากรอยู่ในระดับต่ำและปานกลางตามคำจำกัดความของธนาคารโลกตลอดจนกลุ่มประเทศพัฒนาน้อย (Least Developed Country) ตามคำจำกัดความขององค์การสหประชาชาติ ผ่านการให้ความช่วยเหลือ 2 รูปแบบหลัก คือ ผ่านทางรัฐบาลของแต่ละประเทศ หรือ องค์กรด้านการพัฒนาในระดับพหุภาคี (Multilateral Development Agency) เช่น ธนาคารโลก และองค์การสหประชาชาติ เป็นต้น และการให้สิทธิประโยชน์ เช่น การให้กู้ด้วยอัตราดอกเบี้ยต่ำ (Soft Loan) เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะพัฒนาเศรษฐกิจและสวัสดิการ โดยมีแหล่งเงินสนับสนุนทั้งจากการรับบริจาค และการปันส่วนคิดเป็นร้อยละ 0.7 ของรายได้โดยรวมของประเทศพัฒนาแล้ว

OECD เป็นอีกองค์กรหนึ่งที่ร่วมรับวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน ค.ศ. 2030 (2030 Agenda for Sustainable Development) ขององค์การสหประชาชาติและมีความเห็นพ้องต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนอันจะนำมาซึ่งประโยชน์สุขของประเทศสมาชิกทุกประเทศ ทั้งนี้ OECD มีแนวคิดว่าหากประเทศกำลังพัฒนาที่จะเข้าช่วยเหลือนั้นมีความเปราะบาง (Fragility) ก็จะกลายเป็นอุปสรรคต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goal) ดังกล่าวในปี 2030 อีกทั้งยังเป็นการยับยั้งการปลดปล่อยศักยภาพของมนุษย์เพื่อการพัฒนาอีกด้วย

ทั้งนี้ เนื่องจาก OECD เห็นว่าความเปราะบางเป็นการรวมปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพในการบริหารของรัฐและความเสี่ยงที่เกิดขึ้นและความรุนแรงที่เกิดขึ้นในสังคม โดยความรุนแรงเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นทั่วทุกมุมโลกและมีแนวโน้มที่เพิ่มสูงขึ้น โดยในปี 2016 เกิดปัญหาความรุนแรงเนื่องจากความขัดแย้งและการก่อการร้าย นำไปสู่การสูญเสียที่มีผู้เสียชีวิต 26,000 คน และอีกประมาณ 560,000 คนที่ไม่สามารถใช้ชีวิตและจำเป็นต้องอพยพเพื่อหาที่อยู่อาศัยใหม่ กล่าวได้ว่ามากที่สุดหลังจากผ่านพ้นยุคสมัยสงครามโลกครั้งที่สองทีเดียว

ดังนั้น OECD จึงกำหนดให้โครงการ ODA จำเป็นต้องเพิ่มการพิจารณาปัญหาความเปราะบางควบคู่กับการให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศกำลังพัฒนา โดยใช้กรอบความเปราะบางหลายมิติ (Multidimensional Fragility Framework) ซึ่งครอบคลุมทั้งผลกระทบและปัจจัยที่มีผลทำให้เกิดความเปราะบาง โดย ODA พิจารณาความเปราะบางใน 5 มิติ ได้แก่ เศรษฐกิจ สังคม การเมือง สิ่งแวดล้อม และความมั่นคง ซึ่งนอกจากจะสามารถใช้กรอบความเปราะบางหลายมิติเพื่อวางแผนการให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศกำลังพัฒนาแล้วนั้น ยังสามารถใช้เป็นข้อเสนอแนะเพื่อการกำหนดนโยบายการบริหารของภาครัฐในประเทศเหล่านั้นได้เช่นกัน โดยผลลัพธ์ของการวิเคราะห์ความเปราะบางสามารถแสดงได้ดังภาพต่อไปนี้

การดำเนินงาน

การความช่วยเหลือ ODA แสดงให้เห็นว่า งบประมาณที่มอบความช่วยเหลือให้แก่ประเทศกำลังพัฒนาแบ่งเป็น 2 ส่วน คือ งบประมาณส่วนที่มอบให้ประเทศที่มีความเปราะบาง และส่วนที่มอบให้ประเทศที่ไม่มีความเปราะบาง ซึ่งตั้งแต่ปี 2014 จนถึงปี 2016 งบประมาณส่วนที่มอบให้ประเทศที่มีความเปราะบางเพิ่มขึ้นร้อยละ 12.2 และมีจำนวนเงินสูงกว่างบประมาณในส่วนของประเทศที่ไม่มีความเปราะบาง แสดงให้เห็นว่า ODA มีเป้าหมายเพื่อช่วยเหลือประเทศกลุ่มที่มีความเปราะบางตามที่ได้กำหนดไว้ และมุ่งให้ความสำคัญกับการพัฒนาประเทศที่มีความเปราะบางอย่างจริงจังมากกว่า

เมื่อพิจารณาโดยละเอียดในกลุ่มประเทศที่มีความเปราะบาง OECD แบ่งกลุ่มประเทศในกลุ่มนี้ด้วยเช่นกันโดยแบ่งเป็น 2 กลุ่ม คือ ประเทศที่มีความเปราะบางระดับรุนแรง (Extreme fragile) และประเทศที่มีความเปราะบางอื่นๆ (Other Fragile)

การดำเนินงาน ODA ในปี 2016 ระบุว่า เงินช่วยเหลือที่ลงไปในภาคส่วนที่มีความเปราะบาง พบว่า ประเทศที่มีความเปราะบางระดับรุนแรง ได้รับความช่วยเหลือโดยมุ่งเน้นไปที่ด้านมนุษยธรรม (Humanitarian) ได้แก่ การบรรเทาความเสียหาย เยียวยา และเตรียมการป้องกันสถานการณ์ฉุกเฉิน เช่น ภัยพิบัติธรรมชาติ หรือความไม่สงบในประเทศ เป็นต้น เนื่องจากเป็นด้านที่มีความสำคัญต่อความเป็นอยู่ของประชาชน

โดยมูลค่าคิดเป็นร้อยละ 46.6 ของมูลค่าการช่วยเหลือในกลุ่มประเทศเปราะบางระดับรุนแรง ขณะที่เงินช่วยเหลือกลุ่มประเทศที่มีความเปราะบางอื่นๆ จะมุ่งเน้นการพัฒนาไปที่ด้านโครงสร้างพื้นฐานทั้งทางสังคม เช่น โรงเรียน โรงพยาบาล การจัดหาน้ำสะอาด และบริการทางสังคมอื่นๆ เป็นต้น เพื่อเป็นการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์และต่อยอดไปสู่การพัฒนาขั้นสูงขึ้นในลำดับต่อไป โดยคิดเป็นร้อยละ 48.9 ของมูลค่าการช่วยเหลือในกลุ่มประเทศเปราะบางอื่นๆ

ผลสัมฤทธิ์

การดำเนินงานของ ODA ถูกจับตามองและได้รับความสนใจเรื่องประสิทธิภาพของการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่ประเทศกำลังพัฒนา โดยมีงานวิจัยที่ได้ทำการศึกษาเรื่องประสิทธิภาพของการให้ความช่วยเหลือ ODA ระบุว่า ผลลัพธ์ของการให้ความช่วยเหลือ ทำให้การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศกลุ่มกำลังพัฒนาภายใต้สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจที่เอื้อต่อการพัฒนา เช่น อัตราดอกเบี้ยนโยบายต่ำและสามารถคาดเดาได้ นโยบายการคลังที่เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจ และวินัยทางการคลังที่ดี เป็นต้น (Durbarry R., Gemmell N., & Greenaway D.,1998)

นอกจากนี้มูลค่าการช่วยเหลือมีผลช่วยทำให้รายได้ต่อหัวของประชากรเพิ่มขึ้นเช่นกัน โดยร้อยละ 1 ของมูลค่าการช่วยเหลือที่เพิ่มขึ้นเมื่อเทียบกับผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศที่ได้รับการช่วยเหลือ จะช่วยให้รายได้ต่อหัวของประชากรเพิ่มขึ้น ร้อยละ 0.14 ถึง 0.26 (Karras G., 2006)

2.2 กลุ่มประเทศในยุโรป

ในอดีตประเทศสมาชิกต่างๆ ในสหภาพยุโรปมักมีปัญหาภายในของตนเองและมีปัญหาความเหลื่อมล้ำจึงเป็นที่มาของการจัดตั้งกลไกการให้ช่วยเหลือภายในสหภาพยุโรปในรูปแบบของกองทุน European Structural and Investment Funds เพื่อเป็นเครื่องมือในการบริหารจัดการลดความเหลื่อมล้ำของการเพิ่มเสถียรภาพในด้านต่างๆ ของประเทศสมาชิก โดยแบ่งเกณฑ์กลุ่มประเทศต่างๆ ได้แก่ 1) ประเทศด้อยพัฒนา คือ ประเทศที่มี GDP per capita ต่ำกว่าร้อยละ 75 ของ GDP per capita เฉลี่ยของสหภาพยุโรป 2) ประเทศเปลี่ยนผ่านคือ ประเทศที่มี GDP per capita ระหว่างร้อยละ 75 – 90 ของ GDP per capita เฉลี่ยของสหภาพยุโรป และประเทศพัฒนามากคือ ประเทศที่มี GDP per capita สูงกว่าร้อยละ 90 ของ GDP per capita เฉลี่ยของสหภาพยุโรป ทั้งนี้ กองทุนดังกล่าวประกอบด้วย 5 โครงการ ได้แก่

1. European Regional Development Fund (ERDF) เป็นกองทุนที่มีเป้าหมายที่จะเพิ่มเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและความร่วมมือระหว่างประเทศภายในประเทศสมาชิก

2. European Social Fund (ESF) เป็นกองทุนที่พัฒนาทรัพยากรมนุษย์ โดยจะมีเป้าหมายหลักคือการพัฒนาที่เกี่ยวกับการศึกษาและการจ้างงาน และยังมีเป้าหมายที่จะพัฒนาปัญหาความเหลื่อมล้ำเพื่อที่จะลดความเสี่ยงของปัญหาความยากจนอีกด้วย

3. Cohesion Fund (CF) เป็นกองทุนที่ให้ความสำคัญของรายได้ประชาชาติภายในประเทศสมาชิก ถ้าประเทศไหนมีรายได้ประชาชาติน้อยกว่าร้อยละ 90 ของค่าเฉลี่ยจะได้รับความช่วยเหลือจากกองทุนนี้ เพื่อเป็นการลดความเหลื่อมล้ำภายในของประเทศสมาชิกให้ได้มากที่สุด

4. European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) เป็นกองทุนที่สนับสนุนโดยตรงเกี่ยวกับเกษตรกรรมในพื้นที่ชนบทที่มีปัญหาในการเพาะปลูก โดยจะมีการจัดการให้งบประมาณสนับสนุนโดยตรงกับเกษตรกรในพื้นที่ เพื่อไปพัฒนาระบบเกษตรกรรมให้ดียิ่งขึ้น เพื่อเพิ่มมูลค่าผลผลิตในพื้นที่นั้นๆ

5. European Maritime and Fisheries Fund (EMFF) เป็นกองทุนที่สนับสนุนเกี่ยวกับการประมงของทวีปยุโรปโดยเฉพาะ เป็นการสนับสนุนให้การประมงของหลายๆ ประเทศนั้น เนื่องจากมีหลายประเทศที่ใช้น่านน้ำเดียวกัน อาจเกิดความเหลื่อมล้ำทางการประมง ซึ่งอาจเกิดจากการจับปลามากเกินไป หรือการสะสมจำนวนสินค้าทางทะเลที่ไม่เท่ากัน อาจจะมีบางประเทศที่ได้ประโยชน์และบางประเทศที่เสียประโยชน์ จึงมีการจัดตั้งกองทุนมาดูแลการประมงของสหภาพ

ทั้งนี้ ทุกประเทศในสหภาพยุโรปจะได้รับผลประโยชน์จาก EDRF และ ESF แต่จะมีเพียงประเทศที่ด้อยพัฒนาเท่านั้นที่จะได้รับผลประโยชน์จาก CF

การดำเนินงาน

กรณีประเทศ Ireland

ในอดีต ประเทศไอร์แลนด์เป็นประเทศที่มีความยากจน จึงได้รับความช่วยเหลือ (แบบ Prefunding) มาตั้งแต่ปี 1973 ก่อนที่จะมีการดำเนินนโยบาย Cohesion Policy ในปี 1989 เสียอีก ทั้งนี้ การให้ความช่วยเหลือประเทศไอร์แลนด์เป็นไปอย่างเป็นระบบโดยมีการวิเคราะห์ถึงสภาพปัญหาของประเทศและพบว่าปัญหาอยู่ที่โครงสร้างพื้นฐานที่ไม่เพียงพอต่อการตอบสนองเทคโนโลยีที่มีการเปลี่ยนแปลง อีกทั้งยังมีปัญหาในด้านทักษะฝีมือแรงงาน ดังนั้น การให้ความช่วยเหลือจึงมุ่งเน้นไปในสองประเด็นดังกล่าวเป็นหลัก กล่าวคือ เป็นการให้ความช่วยเหลือในด้านโครงสร้างพื้นฐาน เช่น การสร้างถนน ทางรถไฟ และการพัฒนาอุตสาหกรรม อีกทั้งยังให้ความสำคัญกับการศึกษาและการพัฒนาทักษะฝีมือแรงงาน มีการก่อตั้งสถาบันฝึกอบรมทักษะต่างๆ เป็นต้น

กรณีประเทศสเปน

การให้ความช่วยเหลือประเทศสเปนมีความแตกต่างจากประเทศไอร์แลนด์ตามความจำเป็นและความแตกต่างของปัญหาในพื้นที่ โดยในระยะแรกในช่วงปี 2000s การให้ความช่วยเหลือประเทศสเปนจะให้ความสำคัญกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคม สิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และพลังงานเป็นหลัก แต่ในระยะต่อมาเมื่อภาวะแวดล้อมและปัญหาของประเทศเปลี่ยนแปลงไป การให้ความช่วยเหลือก็เปลี่ยนแปลงมาให้ความสำคัญกับการวิจัยและพัฒนา (R&D) และการส่งเสริมนวัตกรรมมากขึ้น

ผลสัมฤทธิ์

กรณีประเทศสเปน Gomis-Porqueras et al. (2003) ศึกษาพบว่า การดำเนินงานของ Structural Funds มีผลทำให้ความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่คาบสมุทรไอบีเรียน (สเปนและโปรตุเกส) และพื้นที่อื่นของสหภาพยุโรปมีความเหลื่อมล้ำที่ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ

กรณีประเทศไอร์แลนด์ การให้ความช่วยเหลือประเทศไอร์แลนด์ดังกล่าวส่งผลให้อัตราการเติบโตเฉลี่ยของประเทศไอร์แลนด์ในช่วงปี ค.ศ. 1995-1999 เติบโตเฉลี่ยสูงถึงร้อยละ 9.3 จนได้รับการขนานนามว่าเป็นเสือทางเศรษฐกิจ (Celtic Tiger) จนกระทั่งปี 2006 ประเทศไอร์แลนด์พัฒนาจนเป็นประเทศที่มีรายได้สูงขึ้นและเปลี่ยนสถานะจากการเป็นประเทศผู้รับความช่วยเหลือจาก Cohesion Fund เป็นประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือประเทศที่ยังมีรายได้ต่ำอื่นๆ ในสหภาพยุโรปแทน

นอกจากนี้ Kyriacou et al. (2012) ยังได้ศึกษาพบว่าผลของกองทุน Structural Funds สามารถลดความเหลื่อมล้ำในเชิงพื้นที่ของสหภาพยุโรปได้อย่างมีนัยสำคัญ

2.3 เขตเศรษฐกิจพิเศษเซินเจิ้น (SHENZHEN)

การดำเนินงาน

หากกล่าวถึงการทำนโยบายเชิงพื้นที่ที่มีชื่อเสียงแห่งหนึ่งของโลกคือการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ (Special Economic Zone) ณ เมืองเซินเจิ้น ประเทศจีน ปัจจัยที่ทำให้รัฐบาลจีนตัดสินใจเลือกเมืองเซินเจิ้นเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษ เนื่องจากเซินเจิ้นเป็นเมืองที่มีความเหมาะสมทางภูมิศาสตร์ กล่าวคือเป็นเมืองที่ติดชายฝั่งทำให้สามารถขนส่งทางทะเลได้สะดวก อีกทั้งเป็นเมืองที่อยู่ติดกับฮ่องกงซึ่งเป็นพื้นที่ที่มีเศรษฐกิจดี ทำให้เมืองเซินเจิ้นถูกเลือกให้เป็นฐานการผลิตของธุรกิจในฮ่องกงและมีการลงทุนจากต่างประเทศไหลเข้ามาผ่านทางฮ่องกงเป็นจำนวนมาก และเนื่องจากเซินเจิ้นเป็นเมืองที่ไม่มีอัตลักษณ์ ไม่มีประวัติศาสตร์ และอยู่ห่างไกลจากเมืองใหญ่ของจีน ทำให้ผู้ดำเนินนโยบายสามารถใช้นโยบายหรือทำการเปลี่ยนแปลงได้อย่างเต็มที่ เพราะคาดการณ์ว่าหากเกิดผลกระทบด้านลบจากนโยบายจะมีผลไปยังเมืองใหญ่หรือเศรษฐกิจโดยรวมของจีนเพียงเล็กน้อย

จุดมุ่งหมายหลักของรัฐบาลจีนในการใช้นโยบายเชิงพื้นที่ต่อเซินเจิ้น คือต้องการให้เกิดการสร้างนวัตกรรมและเกิดการพัฒนาขึ้นในพื้นที่ โดยต้องการให้การพัฒนาของพื้นที่ดังกล่าวส่งผลต่อไปยังการพัฒนาเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ อีกทั้งเพื่อตอบสนองต่อนโยบายการปฏิรูประบบเศรษฐกิจของจีนที่ต้องการให้เปิดประเทศมากขึ้นจึงมุ่งเน้นให้เกิดการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศขึ้นในพื้นที่ดังกล่าว

โดยการดำเนินงานของรัฐบาลจีนจะเพียงแค่ควบคุมสาธารณูปโภคสำคัญบางประการ เช่น รถไฟ โทรคมนาคม ธนาคาร เป็นต้น และได้กระจายอำนาจไปยังรัฐบาลท้องถิ่นมากขึ้น เพื่อให้ท้องถิ่นๆ สามารถดำเนินนโยบายได้อย่างยืดหยุ่นเพื่อตอบสนองต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจในเขตเศรษฐกิจพิเศษนั้น (Douglas Z. Z., 2010) ทั้งนี้ ในการดำเนินนโยบายเพื่อให้บรรลุจุดมุ่งหมายของเขตเศรษฐกิจพิเศษเซินเจิ้น สามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ประการ ดังนี้

1. การเพิ่มศักยภาพการแข่งขันของเมืองเซินเจิ้น

เพื่อทำให้เขตเศรษฐกิจพิเศษเซินเจิ้นสามารถแข่งขันกับเมืองเศรษฐกิจอื่นๆ ของโลกได้นั้น จึงมีนโยบายเพื่อดึงดูดนักลงทุนจากต่างประเทศคือ อนุญาตให้นักลงทุนจากต่างประเทศลงทุนในกิจการที่ถือหุ้นได้ 100% โดยสามารถเข้าถึงทุนทางที่ดินและโครงสร้างพื้นฐานด้วยการเช่าได้ 99 ปี และอนุญาตให้บริษัทต่างชาติสามารถส่งกำไรกลับประเทศตนเองได้ รวมไปถึงนโยบายเพื่อส่งเสริมการนำเข้าและส่งออกอื่นๆ (ศูนย์ข้อมูลเพื่อธุรกิจไทยในจีน, 2015) เช่น การพัฒนาสาธารณูปโภคต่างๆ โดยเฉพาะท่าเรือที่เป็นสิ่งสำคัญต่อการตัดสินเข้ามาลงทุนในเซินเจิ้นของนักลงทุนต่างประเทศ (Douglas Z. Z., 2010)

2. การจัดการทรัพยากรที่ดินอย่างยั่งยืน

จากการเจริญเติบโตอย่างต่อเนื่องของเมืองเซินเจิ้นทำให้ที่ดินในพื้นที่ดังกล่าวมีความต้องการที่สูงมากซึ่งส่วนมากต้องการนำไปเพื่อสร้างโรงงาน จึงสะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญของที่ดินและธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ในเซินเจิ้น โดยเพื่อทำให้การใช้ทรัพยากรที่ดินเกิดประโยชน์สูงสุดและยั่งยืนจะได้มีการคิดนโยบายเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์จากที่ดินขึ้นคือ มีการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจากการใช้ที่ดินเพื่อประกอบธุรกิจ รวมไปถึงค่าเช่าจากนักลงทุน อีกทั้งการเติบโตของภาคอุตสาหกรรมก่อให้เกิดปัญหาเนื่องจากที่ดินถูกเปลี่ยนผ่านจากที่ดินเพื่อการเกษตรเป็นที่ดินเพื่ออุตสาหกรรมทำให้เกษตรกรขาดแคลนที่ดินเพื่อทำการเกษตรตามอาชีพเดิมของตน จึงได้มีนโยบายเพื่อย้ายเกษตรกรเข้ามาเป็นแรงงานในส่วนการผลิตของภาคอุตสาหกรรม ด้วยแรงจูงใจด้านรายได้ที่สูงกว่าการทำเกษตรกรรมในอดีต อันเนื่องมาจากแนวคิดที่ว่าการใช้ที่ดินเพื่ออุตสาหกรรมสร้างประโยชน์ได้มากกว่าเพื่อการเกษตร (Jing Q. et la, 2015)

3. การเพิ่มศักยภาพของธุรกิจในเขตเศรษฐกิจพิเศษเซินเจิ้น

เพื่อให้ธุรกิจในเขตเศรษฐกิจพิเศษเซินเจิ้นมีความสามารถในการแข่งขันที่สูงขึ้น จึงได้มีนโยบายเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ธุรกิจเหล่านั้นพัฒนาศักยภาพของตนเองให้ดียิ่งขึ้น โดยการตั้งรางวัลสำหรับธุรกิจที่ผ่านเกณฑ์ที่กำหนดไว้ เช่น หากบริษัทในเขตเศรษฐกิจพิเศษเซินเจิ้นบริษัทใดเข้าไปเป็น China Fortune 500 ได้เป็นครั้งแรกจะได้รับรางวัลมูลค่า 10 ล้านหยวน แต่ถ้าหากบริษัทใดเข้าไปเป็น Fortune Global 500 ได้เป็นครั้งแรกจะได้รับรางวัลมูลค่า 30 ล้านหยวน รวมไปถึงหากบริษัทใดมีการทำงานวิจัยที่น่าสนใจ ซึ่งเกี่ยวกับภาคส่วนที่กำหนดไว้ เช่น วิทยาศาสตร์ทางทหาร สาธารณูปโภคพื้นฐาน และได้รับคัดเลือก จะมีรางวัลสำหรับบริษัทเหล่านั้นเช่นกัน (Shenzhen Government Online, 2018)          

ทั้งนี้ การดำเนินนโยบายเชิงพื้นที่จำเป็นต้องคำนึงถึงการพัฒนาในด้านอื่นนอกเหนือจากด้านเศรษฐกิจด้วย เช่น ด้านสิ่งแวดล้อม ที่อาจเกิดข้อขัดแย้งกันระหว่างการพัฒนาให้เมืองมีเศรษฐกิจที่ดีขึ้นแต่อาจทำให้สิ่งแวดล้อมของเมืองนั้นถูกทำลายลง ในการดำเนินนโยบายจึงควรคำนึงความยั่งยืนของการพัฒนาในทุกๆ ด้าน อีกทั้งอาจเกิดปัญหาการกระจายรายได้ที่ไม่เท่าเทียมระหว่างเขตเศรษฐกิจพิเศษกับพื้นที่อื่นๆ นอกเหนือจากการคำนึงถึงการพัฒนาอย่างยั่งยืนในพื้นที่ดังกล่าวแล้ว ยังควรคำนึงถึงการพัฒนาอย่างยั่งยืนของพื้นที่โดยรอบและพื้นที่อื่นๆของประเทศด้วย (Douglas Z. Z., 2010)

ผลสัมฤทธิ์

สิ่งที่ชี้วัดถึงความประสบผลสำเร็จคือ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างก้าวกระโดดของเมืองเซินเจิ้น โดยเศรษฐกิจมีการเจริญเติบโตจาก 20 ล้านเหรียญสหรัฐ ในปี ค.ศ. 1979 เพิ่มขึ้นเป็น 338,000 ล้านเหรียญสหรัฐในปี ค.ศ. 2017 ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบแล้วมีความใกล้เคียงกับขนาดเศรษฐกิจของฮ่องกงที่ 341,400 ล้านเหรียญสหรัฐในปีเดียวกัน แต่หากเปรียบเทียบในเชิงอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจแล้ว จะพบได้ว่าเซินเจิ้นมีการอัตราการเจริญเติบโตที่สูงมากในช่วงแรกเริ่มใช้นโยบาย และแม้ว่าในภายหลังอัตราการเจริญเติบโตจะลดลง แต่ยังคงสูงกว่าอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของฮ่องกงโดยเปรียบเทียบจนถึงปัจจุบัน (South China Morning Post, 2018)

จากการดำเนินนโยบายเชิงพื้นที่ดังกล่าวตั้งแต่ปี ค.ศ. 1980 จนถึงปัจจุบัน สามารถเห็นผลลัพธ์ได้อย่างชัดเจนคือ เซินเจิ้นมีการพัฒนาเป็นสังคมเมืองมากขึ้นและมีสาธารณูปโภคที่ครบครัน จากเดิมที่เซินเจิ้นเป็นเพียงเมืองชาวประมงที่มีขนาดเล็กในพื้นที่ชนบทได้พัฒนาจนกลายเป็นเมืองแห่งฐานการผลิตที่สำคัญของโลก

โดยจากการวิจัยและการพัฒนาของบริษัทในเขตเศรษฐกิจพิเศษดังกล่าว ทำให้ไม่เพียงแต่เพิ่มความสามารถทางการผลิตในเชิงปริมาณเท่านั้น แต่ยังเป็นการพัฒนาการผลิตในเชิงของเทคโนโลยีและนวัตกรรม ทำให้มีความสามารถในการผลิตสินค้าอย่างมีคุณภาพด้วยเทคโนโลยีระดับสูง จนได้ชื่อว่าเป็น Silicon Valley ของประเทศจีนในปัจจุบัน รวมไปถึงการพัฒนาความเป็นเมืองท่าซึ่งเป็นความเหมาะสมทางพื้นที่ดั่งเดิมจนกลายเป็นเมืองที่มีการขนส่งทางเรือและทางอากาศที่สำคัญแห่งหนึ่งของโลก อีกทั้งยังเป็นเมืองที่มีนักท่องเที่ยวเดินทางมามากเป็นอันดับที่สี่ของจีน รวมไปถึงการลงทุนจากต่างประเทศและการค้าระหว่างประเทศที่เพิ่มมากขึ้น ซึ่งแสดงถึงการเปิดประเทศมากขึ้นอันเป็นการตอบสนองต่อจุดประสงค์ที่สำคัญของรัฐบาลจีนในขณะนั้น

โดยผลของนโยบายนี้ไม่เพียงแต่เกิดการพัฒนาเฉพาะในพื้นที่เซินเจิ้นเท่านั้น แต่ยังส่งผลไปยังพื้นที่อื่นโดยการที่เศรษฐกิจเติบโตดีขึ้นทำให้เกิดการจ้างงานที่มากขึ้น ซึ่งส่งผลไปยังแรงงานในพื้นที่ชนบทอีกหลายแห่งที่อพยพเข้ามาเพื่อทำงานในเขตเศรษฐกิจพิเศษดังกล่าว ซึ่งเป็นสาเหตุจากการย้ายเพื่อให้ได้ค่าแรงที่สูงขึ้นและแสวงหานวัตกรรมและเทคโนโลยีที่ดีขึ้น อีกทั้งการพัฒนาดังกล่าวยังส่งผลต่อเศรษฐกิจโดยรวมของจีนอีกด้วย โดยการพัฒนาที่ดีของเซินเจิ้นถือเป็นการทดลองที่ประสบความสำเร็จและกลายเป็นเมืองต้นแบบของการสร้างเขตเศรษฐกิจพิเศษแห่งใหม่ในอนาคต ตัวอย่างที่สำคัญคือ

• การปฏิรูปการจัดสรรพื้นที่และที่อยู่อาศัย ที่มีการจัดสรรให้เกิดการแข่งขันทางการค้าสำหรับที่พื้นที่เพื่ออยู่อาศัย ทำให้ราคาของที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ในพื้นที่เซินเจิ้นมีราคาสูงขึ้นรวมไปถึงค่าเช่า ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงระบบการจัดสรรทรัพยากรที่ดินดั้งเดิมของประเทศจีนในหลายปีที่ผ่านมา
• การปฏิรูประบบราคา มีการลดการควบคุมราคาและปล่อยให้ราคาเป็นไปตามกลไกของตลาดที่เคลื่อนไหวตามปริมาณของอุปสงค์และอุปทานของสินค้า
• การปฏิรูปตลาดแรงงาน ที่สามารถเคลื่อนย้ายแรงงานได้ง่ายขึ้น ค่าแรงสูงขึ้นและสัญญาการจ้างงานเป็นระบบมากยิ่งขึ้น อีกทั้งมีการทำระบบประกันและสวัสดิการแรงงาน มีการกำหนดราคาค่าแรงโดยอ้างอิงจากประสิทธิภาพในการทำงาน รวมไปถึงกำหนดค่าแรงขั้นต่ำสำหรับกลุ่มคนรายได้น้อย
• การปฏิรูประบบการเงิน เซินเจิ้นเป็นเมืองแรกที่มีการอนุญาตให้ธนาคารต่างประเทศจัดตั้งในประเทศจีน และมีการจัดตั้งบริษัทหลักทรัพย์ขึ้นเป็นครั้งแรก รวมไปถึงมีการจัดตั้งตลาดหลักทรัพย์แห่งชาติที่ชื่อว่า The Shenzhen Stock Exchange ขึ้นเป็นครั้งแรกของจีนอีกด้วย ซึ่งการจัดตั้งดังกล่าวเป็นการเชิญชวนให้นักลงทุน
  จากต่างประเทศเข้ามาลงทุนในจีนเพิ่มขึ้น
• การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ โดยปรับเปลี่ยนให้เป็นการร่วมหุ้นร่วมกับเอกชน ทั้งจากบริษัทภายในประเทศและบริษัทจากต่างประเทศ

3. บทส่งท้าย

จากที่ได้กล่าวมาจะเห็นว่าเมื่อแต่ละพื้นที่มีความแตกต่างกัน การดำเนินนโยบายหรือมาตรการสาธารณะของภาครัฐเพื่อพัฒนาพื้นที่หนึ่งๆ ย่อมมีลักษณะที่แตกต่างกันไปตามความเหมาะสมของแต่ละพื้นที่ ดังนั้น การออกแบบนโยบายสาธารณะเชิงพื้นที่จึงน่าจะเป็นอีกวิธีหนึ่งในการเพิ่มประสิทธิภาพของการดำเนินนโยบายสาธารณะให้สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของการดำเนินนโยบายเชิงมหภาคได้ไม่ว่าจะเป็นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในระยาว และการลดความเหลื่อมล้ำ

ดังนั้น จึงเป็นประเด็นที่น่าสนใจที่การออกแบบนโยบายสาธารณะของไทยจะคำนึงถึงการดำเนินนโยบายแบบเฉพาะเจาะจงโดยมีกลุ่มเป้าหมายเป็นพื้นที่ด้วยเช่นกัน อันที่จริงที่ผ่านมา รัฐบาลก็มีมาตรการเชิงพื้นที่เช่นกันไม่ว่าจะเป็นการส่งเสริมการท่องเที่ยวเมืองรอง การจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษต่างๆ และการส่งเสริมเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor) เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การเสนอแนะนโยบายเชิงพื้นที่สามารถจัดทำได้อย่างเป็นระบบมากขึ้น โดยเริ่มจากการศึกษาถึงความแตกต่างของแต่ละพื้นที่ในแง่มุมต่างๆ จากนั้นเมื่อทราบถึงจุดอ่อนและจุดแข็งของแต่ละพื้นที่แล้ว ก็จะสามารถออกแบบนโยบายสาธารณะที่เหมาะสมโดยการส่งเสริมจุดแข็งและแก้ไขจุดอ่อนของแต่ละพื้นที่ทั้งในเชิงมหภาคและจุลภาคได้ ซึ่งสามารถติดตามรายละเอียดได้ในบทความฉบับถัดไป

ดร. นรพัชร์ อัศววัลลภ

นายรอม อรุณวิสุทธิ์
นายภควันต์ ขอประเสริฐ
นายวิชญ์ภาส ฤกษ์สมบูรณ์
และ นายภาณุกร โทอาสา
สำนักนโยบายเศรษฐกิจมหภาค
สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

เอกสารอ้างอิง

ศูนย์ข้อมูลเพื่อธุรกิจไทยในจีน. (2015). “กรณีศึกษาเขตเศรษฐกิจพิเศษเมืองเซินเจิ้นกับทางเลือกในการพัฒนาเศรษฐกิจประเทศไทย.” https://www.thaibizchina.com/กรณีศึกษาเขตเศรษฐกิจพิ-2/.

Andreas P Kyriacou, Oriol Roca-Sagalés. (2012). “The Impact of EU Structural Funds on Regional Disparities within Member States” Environment and Planning C: Government and Policy. Volume: 30 issue: 2, page(s): 267-281

Douglas Zhihua Zeng. (2010). Building Engines for Growth and Competitiveness in China Experience with Special Economic Zones and Industrial Clusters. Washington, DC, The World Bank.

Durbarry, R., Gemmell, N., & Greenaway, D. (1998). “New evidence on the impact of foreign aid on economic growth (No. 98/8).” CREDIT Research paper.

European Union. (2015). European Structural and Funds 2014 – 2020: Official Texts and Commentaries. Luxembourg, Publications Office of the European Union.

Gomis-Porqueras, Pere & Garcilazo, Enrique. (2003). “EU Structural and Cohesion Funds in Spain and Portugal: Is Regional and National Inequality Increasing?.” MPRA Paper 50343, University Library of Munich, Germany.

Jing Qian, Yunfei Peng, Cheng Luo, Chao Wu and Qingyun Du. (2016). “Urban Land Expansion and Sustainable Land Use Policy in Shenzhen: A Case Study of China’s Rapid Urbanization.”

Karras, G. (2006). “Foreign aid and long-run economic growth: empirical evidence for a panel of developing countries.” Journal of International Development: The Journal of the Development Studies Association, 18 (1), 15-28.

Marcelo Duhalde. (2018). “A tale of two cities: Shenzhen vs Hong Kong.” https://multimedia.scmp.com/news/china/article/2176135/shenzhen-hongkong/index.html. South China Morning Post.

OECD. (2018). “State of Fragility 2018.” https://doi.org/10.1787/9789264302075-en. Paris, OECD Publishing. Shenzhen Government Online. (2018). “Shenzhen Municipal Government policies to support enterprise competitiveness.” http://english.sz.gov.cn/Invest/Investment/201811/t20181120_14584751.htm.

OECD Targeted Policy นรพัชร์ อัศววัลลภ ภควันต์ ขอประเสริฐ ภาณุกร โทอาสา รอม อรุณวิสุทธิ์ วิชญ์ภาส ฤกษ์สมบูรณ์ เศรษฐกิจเชิงพื้นที่