ความเหลื่อมล้ำในมิติต่างๆ ของประเทศ

นรพัชร์ อัศววัลลภ
สัณหณัฐ เศรษฐศักดาศิริ
สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

1. บทนำ

ในช่วงระยะเวลาประมาณ 40 ปีที่ผ่านมา ไทยถือเป็นประเทศหนึ่งที่ได้รับการยอมรับจากสากลว่ามีการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง จากการก้าวข้ามประเทศรายได้ต่ำ (Low-income country) ไปเป็นประเทศรายได้ปานกลาง (Middle-income country) โดยรัฐบาลมุ่งเน้นการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ ด้วยนโยบายการกระจายความเจริญสู่ชนบท การเพิ่มผลผลิตทางการเกษตร การพัฒนาอุตสาหกรรม การสร้างมูลค่าเพิ่ม และการดูแลจัดการสิ่งแวดล้อมที่ยั่งยืน ส่งผลให้การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (GDP Growth) ในช่วงปี 2531-2558 สามารถเติบโตเฉลี่ยได้สูงถึงร้อยละ 3.8 ต่อปี นำมาซึ่งรายได้ประจำเฉลี่ยต่อคนต่อเดือน ในปี 2531 เพิ่มขึ้นจาก 1,066 บาท/คน/เดือน เป็น 9,363 บาท/คน/เดือน ในปี 2558 ส่งผลให้จำนวนคนยากจน[1] ภายในประเทศลดลงอย่างรวดเร็ว เหลือเพียง4.9 ล้านคน (คิดเป็นร้อยละ 7.2 ของประชากรทั้งประเทศ) จากเดิมในปี 2531 มีจำนวนคนจนมากถึง 34.1 ล้านคน (คิดเป็นร้อยละ 65.2 ของประชากรทั้งประเทศ) โดยเฉพาะอย่างยิ่งจำนวนคนจนได้ลดลงอย่างมากในภาคตะวันออก และพื้นที่เขต กทม. และปริมณฑล จนกระทั่งในปี 2554 ธนาคารโลกปรับฐานะไทยเป็นประเทศที่มีรายได้ปานกลางระดับสูง (Upper-income country) สะท้อนให้เห็นถึงการบรรเทาของปัญหาความยากจนของไทย ถือเป็นความสำเร็จในระดับหนึ่งของการดำเนินนโยบายเพื่อยกระดับชีวิตความเป็นอยู่ของคนในประเทศ

อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาในเชิงคุณภาพ พบว่า การขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยดังกล่าว ยังไม่สามารถกระจายประโยชน์จากการพัฒนาเศรษฐกิจดังกล่าวออกไปยังประชาชนในวงกว้างได้อย่างทั่งถึง (Inclusive Growth) เกิดการกระจุกตัวของการเติบโตในบางพื้นที่ นำไปสู่ปัญหาความเหลื่อมล้ำในด้านต่างๆ ในท้ายที่สุดส่งผลให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางรายได้ ซึ่งแม้ว่ารัฐบาลจะมีความพยายามในการแก้ปัญหาดังกล่าวอย่างต่อเนื่อง แต่สถานการณ์ของปัญหาดังกล่าวมีการเปลี่ยนแปลงในทิศทางที่ดีขึ้นยังไม่มากนัก สะท้อนจากค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคด้านรายได้ (Gini Coefficient) ที่ลดลงไม่มากนักจาก 0.487 ในปี 2531 เหลือ 0.445 ในปี 2558

นอกจากนี้ สถาบันเครดิตสวิส (Credit Suisse Research Institute’s) ได้จัดทำรายงาน The Global Wealth ประจำปี 2559 เกี่ยวกับความเหลื่อมล้ำของประเทศต่างๆ ในโลก พบว่า ประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 3 จากทั้งหมด 215 ประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำมากที่สุดในโลก โดยคนรวยร้อยละ 1 ของประชากรทั้งหมด ครอบครองทรัพย์สินในประเทศสูงถึงร้อยละ 58.0 ของทรัพย์สินทั้งหมด เป็นรองจากรัสเซีย (ร้อยละ 74.5) และอินเดีย (ร้อยละ 58.4) เท่านั้น

ฉะนั้น บทความนี้จึงศึกษาค้นคว้าและรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับสถานการณ์ของปัญหาความเหลื่อมล้ำในมิติต่างๆ ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย อีกทั้งความสัมพันธ์ระหว่างปัญหาความเหลื่อมล้ำดังกล่าวกับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ ตลอดจนการดำเนินนโยบายและมาตรการเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของภาครัฐ

ความเหลื่อมล้ำด้านต่างๆ ในประเทศไทย

ในปัจจุบัน ประเทศไทยกำลังเผชิญกับปัญหาความเหลื่อมล้ำในหลายมิติทั้งในเชิงผลลัพธ์ของการพัฒนาเศรษฐกิจซึ่งได้แก่ความเหลื่อมล้ำทางรายได้และการถือครองทรัพย์สิน หรือรวมเรียกว่า Output inequality และในเชิงปัจจัยพื้นฐานในการดำรงชีพซึ่งได้แก่ความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงบริการด้านต่างๆ ได้แก่ การศึกษา สาธารณสุข สวัสดิการ และโครงสร้างพื้นฐาน หรือรวมเรียกว่า Input inequality ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติพบว่า ปัญหาความเหลื่อมล้ำทั้ง 2 รูปแบบ (Paul Duignan,2012) ยังคงเป็นปัญหาเรื้อรังทั้งในระดับภาพรวมของประเทศและในเชิงพื้นที่ โดยมีรายละเอียดดังนี้

• ความเหลื่อมล้ำในเชิงผลลัพธ์ของการพัฒนาเศรษฐกิจ (Output inequality) ประกอบด้วย ความไม่เท่าเทียมด้านรายได้ และการถือครองทรัพย์สิน

2.1.1) ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ โดยในปี 2558 รายได้ของกลุ่มคนจนที่สุด (ร้อยละ 20 ของประชากรทั้งหมด) มีความแตกต่างกับกลุ่มคนรวยที่สุด (ร้อยละ 20 ของประชากรทั้งหมด) ประมาณ 10.3 เท่า ซึ่งลดลงเมื่อเทียบกับ
ในปี 2531 ที่มีความแตกต่างกัน จำนวน 11.9 เท่า แสดงให้เห็นว่าในรอบเกือบ 3 ทศวรรษ ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้
มีการเปลี่ยนแปลงในทิศทางที่ดีขึ้นอยู่บ้าง

เมื่อพิจารณาความเหลื่อมล้ำรายภูมิภาค พบว่า นับตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางรายได้ในทุกภูมิภาคของไทย โดยในปี 2558 ภาคใต้เป็นภูมิภาคที่มีความไม่เท่าเทียมด้านรายได้สูงที่สุด สะท้อนจากค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคด้านรายได้ (Gini Coefficient) อยู่ที่ 0.451 ขณะที่ภาคเหนือเป็นภูมิภาคที่เกิดการกระจุกตัวทางรายได้น้อยที่สุด มีค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคด้านรายได้ อยู่ที่ 0.388

2.1.2) ความเหลื่อมล้ำด้านการถือครองทรัพย์สิน โดยเฉพาะด้านการถือครองที่ดิน พบว่า มีการกระจุกตัวสูงในปี 2555 สะท้อนจากสัดส่วนการถือครองของกลุ่มผู้ถือครองที่ดินร้อยละ 10 ที่มีการถือครองที่ดินมากที่สุดต่อกลุ่มผู้ถือครองที่ดินร้อยละ 10 ที่มีการถือครองที่ดินน้อยที่สุด จำนวน 853.6 เท่า โดยกลุ่มผู้ถือครองที่ดินที่มากที่สุดดังกล่าว มีดินที่ถึงร้อยละ 61.5 ของที่ดินทั้งหมดในประเทศ

นอกจากนี้ สำหรับการถือครองที่ดินในเชิงพื้นที่ พบว่า ภาคใต้ มีสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มมากขึ้น สะท้อนจากความแตกต่างในการกระจายการถือครองที่ดินของครัวเรือนที่ทำการเกษตรระหว่างกลุ่มที่ไม่มีที่ดินเลยกับมีที่ดินมากกว่า 40 ไร่ จาก 0.5 เท่าในปี 2549 เพิ่มเป็น 1.5 เท่า ซึ่งมากกว่าในภูมิภาคอื่นๆ ในขณะที่ภาคเหนือมีสถานการณ์ดีขึ้นชัดเจนที่สุด ความแตกต่างลดลงจาก 3.2 เท่า เป็น 1.5 เท่าในปี 2558

เช่นเดียวกับในด้านการถือครองสินทรัพย์ทางการเงิน ที่ยังคงมีปัญหาความไม่เท่าเทียม สะท้อนจากเงินออมในบัญชีเงินฝากทั้งออมทรัพย์และประจำในธนาคารพาณิชย์กระจุกตัวอยู่ในกลุ่มคนส่วนน้อย โดยมีวงเงินฝากสูงถึงร้อยละ 49.2 ของวงเงินฝากทั้งหมด ในบัญชีเงินฝากที่มีวงเงินเกิน 10 ล้านบาทขึ้นไป ทั้งๆ ที่มีจำนวนเพียงร้อยละ 0.1 จำนวนบัญชีทั้งหมด ในขณะที่บัญชีเงินฝากวงเงินไม่เกิน 10 ล้านบาท ที่มีจำนวนสูงถึง 99.9 ของจำนวนบัญชีทั้งหมด แต่กลับมีวงเงินฝากเพียงร้อยละ 50.8 ของวงเงินฝากทั้งหมด

2.2 ความเหลื่อมล้ำในเชิงปัจจัยพื้นฐานในการดำรงชีพ (Input inequality) ประกอบด้วย การเข้าถึงการศึกษา สาธารณสุข สวัสดิการสังคม และโครงสร้างพื้นฐาน

2.2.1) ความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา ในเชิงด้านโอกาสการเข้าถึงการศึกษา พบว่า ในปี 2558 โอกาสการในการเข้าถึงด้านการศึกษามีความเหลื่อมล้ำในทุกระดับ กล่าวคือเด็กที่อยู่ในครอบครัวที่มีฐานะที่ดีกว่าจะมีโอกาสเข้าถึงการศึกษาในสัดส่วนที่สูงกว่าเด็กที่อยู่ในครอบครัวที่มีฐานะที่ด้อยกว่า โดยเฉพาะในระดับปริญญาตรี (รวม ปวส.)มีความเหลื่อมล้ำมากที่สุด เมื่อเทียบกับในระดับอื่นๆ สะท้อนจากอัตราการเข้าเรียนสุทธิ (Net enrolment rate)โดยกลุ่มประชากรร้อยละ 10 ของประชากรทั้งหมด ที่มีฐานะความเป็นอยู่ดีที่สุด มีโอกาสเข้าถึงการศึกษาระดับปริญญาตรี (รวม ปวส.) มากกว่ากลุ่มประชากรร้อยละ 10 ของประชากรทั้งหมด ที่มีฐานะความเป็นอยู่ด้อยที่สุดมีโอกาสเข้าถึงการศึกษาระดับปริญญาตรี (รวม ปวส.) ประมาณ 17.4 เท่า

อีกทั้ง พิจารณาถึงความเหลื่อมล้ำในเชิงพื้นที่ พบว่า เด็กในเขตเมืองมีโอกาสเข้าถึงการศึกษาระดับปริญญาตรีในสัดส่วนที่สูงกว่าเด็กในเขตชนบท เนื่องจากอัตราการเข้าเรียนสุทธิ (Net enrolment rate) ของเด็กในเขตเมืองมีโอกาสเข้าถึงการศึกษาระดับปริญญาตรีร้อยละ 32.5 แตกต่างกับเด็กในเขตชนบท ประมาณ 2.0 เท่า ซึ่งมีโอกาสเข้าถึงการศึกษาเพียงร้อยละ 15.9 สอดคล้องกับอัตราการเข้าเรียนสุทธิในระดับปริญญาตรี (รวม ปวส.) รายภูมิภาค ซึ่งพบว่ากรุงเทพมหานครมีอัตราการเข้าเรียนสุทธิในระดับปริญญาตรี (รวม ปวส.) สูงที่สุดที่ร้อยละ 42.9 ขณะที่ภาคใต้เป็นภูมิภาคที่มีอัตราการเข้าเรียนสุทธิในระดับปริญญาตรี (รวม ปวส.) น้อยที่สุดที่ร้อยละ 16.3

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาในเชิงคุณภาพ ยังพบว่า มีความแตกต่างด้านคุณภาพของผู้เรียนในระดับชั้นประถมศึกษาและมัธยมศึกษาระหว่างภูมิภาคในปี 2558 โดยนักเรียนในกรุงเทพมหานคร มีคะแนนผลสัมฤทธิ์ทางการเรียน 4 วิชาหลัก (ภาษาไทย ภาษาอังกฤษ คณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์) เฉลี่ยสูงที่สุด ที่ 42.9 คะแนน ในขณะที่นักเรียนในภาคใต้มีคะแนนเฉลี่ยเพียง 32.8 คะแนน ซึ่งเป็นระดับที่ต่ำที่สุด

2.2.2) ความเหลื่อมล้ำด้านสาธารณสุข ในภาพรวมปี 2558 พบว่า คนไทยมีการเข้าถึงหลักประกันสุขภาพถึงร้อยละ 99.9 ของประชากรทั้งหมด อย่างไรก็ตาม จากรายงานสถิติสาธารณสุข ปี 2558 กระทรวงสาธารณสุข พบว่า ยังคงมีความไม่เท่าเทียมกันในการกระจายตัวทางบุคลากรทางการแพทย์ในระดับภูมิภาค สืบเนื่องจากสถานพยาบาลในสังกัดกระทรวงสาธารณสุขประสบปัญหาขาดแคลนบุคลากรทางการแพทย์ ส่งผลให้เกิดปัญหาการกระจายตัวของบุคลากรไปสู่ภูมิภาคต่างๆ โดยบุคลากรทางการแพทย์ ส่วนใหญ่กระจุกตัวหนาแน่นอยู่ในกรุงเทพมหานครมากที่สุด โดยเฉพาะแพทย์ ส่งผลให้มีจำนวนประชากรต่อแพทย์ 1 คน เท่ากับ 716 คน ขณะที่ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีการกระจุกตัวน้อยที่สุดของบุคลากรทางการแพทย์ โดยแพทย์ 1 คน ต้องรับภาระในการดูแลประชากรถึง 3,207 คน

นอกจากนี้ จำนวนเตียงของผู้ป่วยในโรงพยาบาล มีความสำคัญต่อการให้บริการสาธารณสุขแก่ผู้ป่วยเมื่อพิจารณาจำนวนเตียงต่อประชากร พบว่า เกิดปัญหาความไม่เท่าเทียมเช่นเดียวกับบุคลากรทางการแพทย์โดยจำนวนเตียง 1 เตียงในกรุงเทพมหานคร สามารถรองรับผู้ป่วยได้ 194 คน ซึ่งเป็นสัดส่วนที่ดีที่สุด เมื่อเทียบกับภูมิภาคอื่นๆ ในขณะที่จำนวนเตียง 1 เตียงในภาคเหนือ ต้องรองรับผู้ป่วยถึง 631 คน ซึ่งสูงกว่ากรณีของกรุงเทพมหานครถึงประมาณ 3.2 เท่า

2.2.3) การเข้าถึงบริการด้านสวัสดิการสังคม โดยเฉพาะโอกาสการเข้าถึงสวัสดิการสังคมของผู้สูงอายุโดยในปี 2558 พบว่า ในกลุ่มผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพที่จนที่สุดร้อยละ 10 ของจำนวนผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์ทั้งหมด ยังมีผู้สูงอายุที่ยังไม่ได้รับสิทธิดังกล่าวอีกร้อยละ 9.9 ของจำนวนผู้สูงอายุในกลุ่มนี้ อีกทั้ง พบว่า ในกลุ่มคนพิการที่ได้รับเบี้ยยังชีพที่จนที่สุดร้อยละ 10 ของจำนวนคนพิการที่มีสิทธิ์ทั้งหมด ยังมีคนพิการยังไม่ได้รับสิทธิดังกล่าว สูงถึงร้อยละ 33.7 ของจำนวนผู้สูงอายุในกลุ่มนี้ สะท้อนถึงการขาดโอกาสในการเข้าถึงสวัสดิการทางสังคม และหากพิจารณาในเชิงพื้นที่ พบว่า กลุ่มผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพที่จนที่สุดร้อยละ 10 ของจำนวนผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์ทั้งหมดในเขตเมือง มีผู้ที่ยังไม่ได้รับสิทธิน้อยกว่าในเขตชนบท ที่ร้อยละ 8.8 และ 10.3 ตามลำดับ สอดคล้องกับกลุ่มคนพิการ โดยพบว่าในกลุ่มคนพิการที่ได้รับเบี้ยยังชีพที่จนที่สุดร้อยละ 10 ของจำนวนผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์ทั้งหมดในเขตเมือง มีผู้ที่ยังไม่ได้รับสิทธิน้อยกว่าในเขตขนบท ที่ร้อยละ 32.6 และ 34.1 ตามลำดับ แสดงให้เห็นว่า ทั้งผู้สูงอายุและคนพิการในเขตเมือง สามารถเข้าถึงสวัสดิการได้มากกว่าผู้ที่อาศัยอยู่ในเขตชนบท

นอกจากนี้ ในปี 2558 ยังพบว่า เกิดความเหลื้อมล้ำเกี่ยวกับการคุ้มครองทางสังคม โดยเฉพาะแรงงานนอกระบบที่สมัครเข้าสู่ระบบตาม พ.ร.บ. ประกันสังคม พ.ศ. 2533 มาตรา 40 มีจำนวนเพียง 10.8 ของแรงงานนอกระบบทั้งหมด และเมื่อรวมกับจำนวนผู้ประกันตน ตาม พ.ร.บ. ประกันสังคม พ.ศ. 2533 มาตรา 33 และมาตรา 39 พบว่า มีแรงงานดังกล่าวเพียง 36.3 ของจำนวนแรงงานทั้งหมด ที่ได้รับความคุ้มครองทางสังคม เกิดช่องว่างทางการเข้าถึงสวัสดิการของรัฐระหว่างแรงงานในระบบและนอกระบบ

2.2.4) การเข้าถึงโครงสร้างพื้นฐาน ในปี 2558 การเข้าถึงบริการไฟฟ้า โทรศัพท์เคลื่อนที่ และน้ำประปา ค่อนข้างมีความเท่าเทียมกัน อย่างไรก็ตาม การเข้าถึงโทรศัพท์พื้นฐาน คอมพิวเตอร์ และอินเตอร์เน็ต ยังคงมีความไม่เท่าเทียมระหว่างกลุ่มคนร้อยละ 10 ต่อประชากรทั้งหมดที่รวยที่สุดกับกลุ่มคนร้อยละ 10 ต่อประชากรทั้งหมดที่จนที่สุด ซึ่งมีช่องว่างระหว่างกันในการเข้าถึงบริการทั้ง 3 ดังกล่าวถึง 50.1, 13.9 และ 43.9 เท่า ตามลำดับ นอกจากนี้ หากพิจารณาในเชิงเขตพื้นที่ พบว่า ยังคงมีความเหลื่อมล้ำระหว่างการเข้าถึงโทรศัพท์พื้นฐานในเขตเมืองกับชนบท โดยครัวเรือนในเขตเมืองสามารถเข้าถึงบริการโทรศัพท์พื้นฐานได้ร้อยละ 18.5 สูงกว่าเขตชนบท ซึ่งมีโทรศัพท์พื้นฐานใช้ในครัวเรือนเพียงร้อยละ 3.8 สำหรับการเข้าถึงบริการคอมพิวเตอร์และอินเตอร์เน็ต ยังคงเกิดความไม่เท่าเทียมเช่นเดียวกัน เนื่องจากจำนวนครัวเรือนในเขตเมืองสามารถเข้าถึงคอมพิวเตอร์และอินเตอร์เน็ตได้ร้อยละ 32.0 และ 26.2 ตามลำดับ สูงกว่าจำนวนครัวเรือนในเขตชนบท ที่สามารถเข้าถึงบริการทั้ง 2 ประเภทนี้ได้เพียงร้อยละ 17.5 และ 10.1 ตามลำดับ

2.2.5) การเข้าถึงบริการทางการเงิน (Financial inclusion) ในปี 2556 ยังคงเกิดปัญหาในการเข้าถึงบริการสินทรัพย์ทางการเงิน (Financial asset) พบว่า มีสัดส่วนครัวเรือนร้อยละ 6.1, 4.1 และ 2.4 ของจำนวนครัวเรือนทั้งหมด ที่ยังไม่สามารถเข้าถึงบริการด้านเงินฝาก สินเชื่อ และเงินโอนและชำระเงิน ตามลำดับ ส่วนใหญ่เป็นครัวเรือนที่มีระดับรายได้ต่ำและต่ำที่สุด และเมื่อพิจารณาในเชิงพื้นที่ พบว่า ภาคใต้และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ มีสัดส่วนครัวเรือนที่ไม่สามารถเข้าถึงบริการทางการเงินทั้ง 3 ด้านร้อยละ 5.1 และ 4.9 ของจำนวนครัวเรือนทั้งหมดในแต่ภูมิภาค ตามลำดับ ซึ่งเป็นระดับที่สูงที่สุด เมื่อเทียบกับภูมิภาคอื่นๆ

นอกจากนี้ ในด้านความรู้ความสามารถทางการเงิน (Financial Literacy) ยังคงมีปัญหา เห็นได้จากการสำรวจความรู้ทางการเงินของคนไทยทั่วประเทศ ในปี 2556 พบว่า มีคนไทยถึงร้อยละ 29 ของจำนวนคนทั้งหมดในประเทศ ที่มีความรู้ความสามารถและพฤติกรรมทางการเงินอยู่ในระดับต่ำ และเมื่อพิจารณาในระดับกลุ่มอาชีพ พบว่า กลุ่มนักศึกษาในระดับอุดมศึกษา อาชีพอิสระรายได้น้อย และเกษตรกร ยังมีความรู้ความสามารถทางการเงินในระดับต่ำ สูงถึงร้อยละ 46, 44 และ 36 ตามลำดับ ซึ่งมากกว่ากลุ่มอาชีพอื่นๆ

3. ความเหลื่อมล้ำกับความเจริญของประเทศ

ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่เรื้อรังในมิติต่างๆ โดยเฉพาะความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ เป็นอุปสรรคสำคัญต่อความยั่งยืนในการเจริญเติบโตของประเทศ (Sustainable Growth) คอยฉุดรั้งความเจริญทางเศรษฐกิจและสังคมไทยมาช้านาน เนื่องจากความเหลื่อมล้ำดังกล่าว บั่นทอนความก้าวหน้าทางการศึกษาและสาธารณสุขของคนในประเทศ เกิดปัญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเมือง นำมาซึ่งการลงทุนทั้งในและจากต่างประเทศที่ลดลง ส่งผลให้ความแข็งแกร่งในการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาวลดลง เห็นได้จากงานศึกษาของ IMF (2014) พบว่า ประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำสูงมักมีความเปราะบางในการเติบโตทางเศรษฐกิจ ในขณะที่ประเทศที่มีความเท่าเทียม มักมีการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืนสอดคล้องกับผลการศึกษาอีกหลายชิ้น เช่น IMF (2011), Genevey et. Al. (2013) และ Kourtellos and Tsangarides (2015) เป็นต้น อาจจะกล่าวได้ว่า การที่เศรษฐกิจไทยยังไม่ได้สามารถขยายตัวได้ในระดับสูงนั้น ส่วนหนึ่งเป็นสาเหตุมาจากปัญหาความเหลื่อมล้ำทางรายได้ที่เกิดขึ้นสะสมมายาวนาน

ดังนั้น จึงเป็นเรื่องยากที่จะทำให้ไทยก้าวขึ้นสู่ทำเนียบประเทศร่ำรวย (High-income country) ได้ในอนาคตอันใกล้ หากยังไม่สามารถขจัดปัญหาความเหลื่อมล้ำได้สำเร็จ

4. การดำเนินนโยบายและมาตรการเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ

ที่ผ่านมา รัฐบาลมิได้นิ่งนอนใจและให้ความสำคัญกับปัญหาความเหลื่อมล้ำข้างต้นโดยได้มีความพยายามในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำมาเป็นเวลานาน เห็นได้จากนโยบายและมาตรการแก้ปัญหาความเหลื้อมล้ำของไทยในหลายๆ ด้าน ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ ดังนี้

4.1 โยบายการจัดสรรสวัสดิการเพื่อประชาชน เป็นรูปแบบที่ภาครัฐจัดสรรสวัสดิการให้กับกลุ่มคนที่ขาดโอกาสทางสังคม เช่น ผู้สูงอายุ คนพิการ ผู้ด้อยโอกาส เป็นต้น และให้การช่วยเหลือครอบคลุมถึงกลุ่มครอบครัวและเด็ก เกษตรกร อีกทั้ง กลุ่มคนที่ประสบปัญหาต่างๆ โดยเฉพาะกลุ่มของผู้ประสบภัยและผู้ได้รับผลกระทบชายแดนใต้ ในระยะที่ผ่านมา รัฐบาลมีการดำเนินนโยบายกับกลุ่มเป้าหมายดังกล่าว เช่น โครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุและคนพิการ โครงการจัดสรรที่ดินทำกินแก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกิน โครงการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่นักเรียน โครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดูเด็กแรกเกิด โครงการสินเชื่อรายย่อยเพื่อใช้จ่ายฉุกเฉิน โครงการบ้านประชารัฐบนที่ดินราชพัสดุ และมาตรการส่งเสริมคุณภาพชีวิตเกษตรกรรายย่อย เป็นต้น

4.2 นโยบายการเพิ่มโอกาสทางเศรษฐกิจให้กับประชาชน เป็นรูปแบบนโยบายที่ภาครัฐจัดทำเพื่อเพิ่มโอกาสการเข้าถึงปัจจัยขั้นพื้นฐานในการดำรงชีวิตของประชาชน ประกอบด้วย การเข้าถึงบริการด้านสาธารณสุข การศึกษา และการเงิน ทั้งนี้ พบว่า การดำเนินนโยบายในรูปแบบนี้ มีความสำคัญต่อการลดปัญหาความไม่เท่าเทียมที่เกิดขึ้น เช่น โครงการลดภาระครองชีพของประชาชน โครงการสนับสนุนค่าใช้จ่ายในการจัดการศึกษาตั้งแต่ระดับอนุบาลจนจบการศึกษาขั้นพื้นฐาน มาตรการภาษีเพื่อสนับสนุนการศึกษา โครงการจัดการศึกษาทางไกลผ่านดาวเทียม โครงการ 1 อำเภอ 1 ทุนการศึกษา โครงการประกันสุขภาพถ้วนหน้า โครงการส่งเสริมและพัฒนาผู้ประกอบการใหม่ (Start up) และโครงการค้ำประกันสินเชื่อ SMEs ทวีคูณ เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การดำเนินนโยบายการจัดสรรสวัสดิการดังกล่าว ที่ผ่านมามีการดำเนินการในลักษณะที่มีการระบุกลุ่มเป้าหมายที่ชัดเจน (Targeted policy) อยู่จำนวนหนึ่งในมิติต่างๆ เช่น กลุ่มเป้าหมายตามเกณฑ์อายุ (เยาวชน วัยทำงาน วัยชรา) กลุ่มเป้าหมายตามเกณฑ์ค่าใช้จ่าย (ค่าสาธารณูปโภค) เป็นต้น อย่างไรก็ตาม นโยบายส่วนใหญ่ยังดำเนินการเป็นการทั่วไป (Universal policy) ประชาชนทุกชนชั้นได้รับโอกาสในการเข้าถึงสวัสดิการรัฐได้เท่าเทียมกัน ซึ่งส่วนหนึ่งอาจจะเป็นการซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำในมิติต่างๆ รุนแรงยิ่งขึ้น ดังนั้น จึงเป็นประเด็นสำคัญที่ท้าทายว่าจะเพิ่มประสิทธิภาพของการดำเนินนโยบายการคลังเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในระยะถัดไปได้อย่างไร เพื่อให้มีความเฉพาะเจาะจง ถูกต้องตรงกลุ่มเป้าหมาย และไม่เป็นภาระทางการคลังมากจนเกินไปในอนาคต

5.ข้อเสนอแนะ

5.1) การมุ่งเน้นการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศอย่างทั่วถึง (Inclusive Growth) ภาครัฐควรสนับสนุนการจัดทำนโยบายการคลัง โดยให้ความสำคัญกับการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศอย่างทั่วถึงหรือมีลักษณะ Inclusive Growth จะส่งผลให้เกิดการกระจายรายได้อย่างเท่าเทียมมากขึ้น และเป็นการเพิ่มโอกาสการเข้าถึงบริการขั้นพื้นฐานในการดำเนินชีวิตของคนในแต่ละพื้นที่ ซึ่งช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ
ในเชิงพื้นที่ได้อีกทางหนึ่ง อีกทั้ง เป็นจุดเริ่มต้นของการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน (Sustainable Growth)

5.2) การให้ความสำคัญกับนโยบายลดความเหลื่อมล้ำแบบระบุกลุ่มเป้าหมายที่ชัดเจน (Targeted policy) การดำเนินการนโยบายการคลังอย่างทั่วถึงข้างต้น ควรระบุกลุ่มเป้าหมายที่ได้รับความเดือดร้อนหรือจำเป็นต้องได้รับความช่วยเหลืออย่างแท้จริง เนื่องจากหากการให้ความช่วยเหลือของรัฐตกอยู่กับกลุ่มเป้าหมายที่ไม่ถูกต้องอาจเป็นการซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำให้มากยิ่งขึ้นและเป็นการสิ้นเปลืองทรัพยากรของรัฐซึ่งมีอยู่อย่างจำกัด ฉะนั้น หน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรสำรวจกลุ่มเป้าหมายต่างๆ ในเชิงลึก เช่น สำรวจฐานะและรายได้ของกลุ่มเป้าหมาย เป็นต้น ซึ่งเป็นวิธีที่หลายประเทศ เช่น ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ลัตเวีย และเม็กซิโก เป็นต้น ดำเนินการอยู่เพื่อที่การจัดสรรสวัสดิการให้กับประชาชนในประเทศจะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและสามารถช่วยลดต้นทุน
ในการดำเนินนโยบายภาครัฐได้อีกทางหนึ่งด้วย

6. สรุป

ผลจากการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของภาครัฐ ส่งผลให้ปัญหาความยากจนของไทยลดลง นำมาซึ่งการก้าวข้ามจากประเทศรายได้ต่ำ (Low-income country) ไปเป็นประเทศรายได้ปานกลางต่ำ (Low-Middle-income country) และประเทศรายได้ปานกลางสูง (High-Middle-income country) อย่างรวดเร็ว

อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จดังกล่าว นำไปสู่ปัญหาความเหลื่อมล้ำในด้านต่างๆ ทั้งในเชิงปัจจัยพื้นฐานในการดำรงชีพซึ่งได้แก่ความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงบริการด้านต่างๆ ได้แก่ การศึกษา สาธารณสุข สวัสดิการ และโครงสร้างพื้นฐาน หรือรวมเรียกว่า Input inequality และนำมาสู่ความเหลื่อมล้ำในเชิงผลลัพธ์ของการพัฒนาเศรษฐกิจซึ่งได้แก่ความเหลื่อมล้ำทางรายได้และการถือครองทรัพย์สิน หรือรวมเรียกว่า Output inequality

ปัญหาความเหลื่อมล้ำดังกล่าว ส่งผลให้ความแข็งแกร่งในการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาวลดลง ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า การที่เศรษฐกิจไทยยังไม่สามารถขยายตัวได้ในระดับสูงนั้น ส่วนหนึ่งมีสาเหตุมาจากปัญหาความเหลื่อมล้ำทางรายได้ที่เกิดขึ้นมายาวนาน

ดังนั้น การดำเนินนโยบายภาครัฐควรที่จะ 1) มุ่งเน้นการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศอย่างทั่วถึง (Inclusive Growth) โดยให้ความสำคัญกับการลดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจในเชิงพื้นที่ และ 2) ระบุกลุ่มเป้าหมายที่ชัดเจน (Targeted policy) เพื่อให้การแก้ปัญหาเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและไม่เป็นภาระทางการคลังมากเกินไป

การกระจายรายได้ ความเหลื่อมล้ำ นรพัชร์ อัศววัลลภ สัณหณัฐ เศรษฐศักดาศิริ