บทความโดย [1]
นายโพธิรัตน์ กิจศรีโอภาค
นางสาวพนิดา ร้อยดวง
นางสาวทิพรัตน์ ไชยศรี
พันธบัตรรัฐบาลหนี่งในสามเสาหลักทางการเงินของประเทศ
นับตั้งแต่เมื่อประเทศไทยประสบกับวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 (วิกฤตต้มยำกุ้ง) รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องระดมทุนจำนวนมาก เพื่อแก้ไขปัญหาและฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมให้กลับมาสู่สภาวะปกติ โดยเน้นการสร้างความสมดุลของ 3 เสาหลักทางการเงิน คือ ตลาดสินเชื่อ ตลาดทุน และตลาดตราสารหนี้ สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) หน่วยงานในสังกัดกระทรวงการคลังมีหน้าที่และความรับผิดชอบในการกู้เงินและการบริหารหนี้ของรัฐบาลได้ให้ความสำคัญกับการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ เพื่อให้เป็นอีกทางเลือกของแหล่งในการระดมทุนและการลงทุนของภาครัฐและเอกชน ทั้งนี้ สบน. ได้เริ่มออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อขยายฐานนักลงทุน สร้างโครงสร้างพื้นฐานทางการเงินของประเทศ และสร้างเส้นอัตราผลตอบแทนหลักของรัฐบาล (Government Bond Yield Curve) เพื่อให้เป็นอัตราดอกเบี้ยอ้างอิงของภาครัฐและเอกชน
สบน. ได้พัฒนารูปแบบและระบบการออกพันธบัตรรัฐบาลให้มีความสม่ำเสมอและต่อเนื่อง เพื่อสร้างสภาพคล่องให้กับพันธบัตรรัฐบาล พร้อมกับเพิ่มความหลากหลายของตราสารหนี้ในตลาด เพื่อดึงดูดนักลงทุน ส่งผลให้มูลค่าตราสารหนี้ตามราคาตลาด (Market Capitalization) เพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดจาก 5 แสนล้านบาทในปี พ.ศ. 2540 เป็น 13.9 ล้านล้านบาทในปัจจุบัน หรือเติบโตขึ้นจาก 12% ของ GDP เป็น 88% ของ GDP และทำให้ตลาดตราสารหนี้กลายเป็นหนึ่งในสามเสาหลักทางการเงินของประเทศเทียบเท่ากับตลาดสินเชื่อและตลาดทุน[2] อีกทั้งมีศักยภาพในการเป็นแหล่งระดมทุนที่ยั่งยืนของทั้งภาครัฐและเอกชนของประเทศไทย
[1] เขียนโดย นายโพธิรัตน์ กิจศรีโอภาศ เศรษฐกรชำนาญการพิเศษ สำนักพัฒนาตลาดตราสารหนี้ นางสาวพนิดา ร้อยดวง เศรษฐกรชำนาญการพิเศษ สำนักนโยบายและแผน และนางสาวทิพรัตน์ ไชยศรี เศรษฐกรชำนาญการรักษาการเศรษฐกรชำนาญการพิเศษ สำนักจัดการหนี้ 2 สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะบทความนี้เป็นทัศนส่วนตัวของผู้เขียน ไม่เกี่ยวข้องกับองค์กรที่ผู้เขียนสังกัดอยู่
[2] ณ เดือนพฤศจิกายน ตลาดสินเชื่อ 106% ของ GDP ตลาดทุน 99% ของ GDP ตลาดตราสารหนี้ 88% ของ GDP
ปัญหาโลกร้อนกับการลงทุนรูปแบบใหม่
ปัจจุบันนักลงทุนให้ความสำคัญกับการร่วมแก้ไขปัญหาจากสภาวะโลกร้อน (Global Warming) อันส่งผลกระทบตามมาต่อทั้งสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ และสังคม เช่น ปัญหาสภาพภูมิอากาศไม่ตรงตามฤดูซึ่งส่งผลต่อการเก็บเกี่ยวผลผลิตทางการเกษตร และปัญหาฝุ่นละอองและควันที่ส่งผลต่อสุขภาพของประชาชน เป็นต้น นักลงทุนจึงให้ความสนใจลงทุนในธุรกิจที่สามารถสร้างผลกำไรควบคู่กับการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและสังคม เพื่อช่วยแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น
นอกจากนี้ บริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (Credit Rating Agencies) ได้นำผลประเมินความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล (Environmental, Social, and Governance: ESG) ของประเทศไปรวมอยู่กับการวิเคราะห์เพื่อจัดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศ (Sovereign Credit Rating) อีกทั้งนักลงทุนในตลาดการเงินและตลาดทุนในปัจจุบันให้ความสนใจเกี่ยวกับประเด็นผลกระทบจากปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล และต้องการให้มีการเปิดเผยข้อมูลและการประเมินเปรียบเทียบผลกระทบและความเสี่ยงในด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาลภายใต้มาตรฐานเดียวกัน ซึ่งหากประเทศใดมีการจัดการเรื่องดังกล่าวได้ดีแสดงว่าประเทศนั้นมีการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างยั่งยืน
สบน. กับ Sustainability Bond
ภายใต้นโยบายของประเทศไทยที่ตระหนักถึงความสำคัญของการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมและสังคมและได้ร่วมลงนามกับ 156 ประเทศเพื่อรับรองความตกลงปารีส (Paris Agreement) ซึ่งมีเป้าหมายหลักในการรักษาระดับอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกให้สูงขึ้นไม่เกิน 2 องศาเซลเซียส ตลอดจนรับรองวาระการพัฒนาอย่างยั่งยืน พ.ศ. 2573 ขององค์การสหประชาชาติ (United Nation) ประกอบด้วย เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goal: SDG) 17 ด้าน และการเปลี่ยนแปลงของความสนใจของนักลงทุนและการจัดอันดับความน่าเชื่อของประเทศดังที่กล่าวมาข้างต้น สบน. ได้พัฒนาเครื่องมือระดมทุนสำหรับรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจที่สอดคล้องกับความต้องการของนักลงทุนและกระบวนจัดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศ ซึ่งเรียกกันว่า “พันธบัตรเพื่อความยั่งยืน (Sustainability Bond)” เป็นพันธบัตรที่มีคุณลักษณะและเงื่อนไขทางการเงินเหมือนกับพันธบัตรทั่วไปทุกประการ มีความพิเศษ คือ ระบุวัตถุประสงค์ในการระดมทุนที่เฉพาะเจาะจงว่า จะนำเงินที่ระดมทุนได้ไปลงทุนในโครงการที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมหรือเป็นประโยชน์ต่อสังคม และเป็นพันธบัตรที่พัฒนาต่อยอดมาจากพันธบัตรสีเขียว (Green Bond) ซึ่งเป็นพันธบัตรที่ระดมทุนเพื่อนำไปลงทุนเฉพาะในโครงการที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม และพันธบัตรเพื่อสังคม (Social Bond) ซึ่งเป็นพันธบัตรที่ระดมทุนเพื่อนำไปลงทุนเฉพาะในโครงการที่เป็นประโยชน์ต่อสังคม
นอกจากนี้ Sustainability Bond ยังมีความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็น 1 ใน 6 ประเด็นยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติของประเทศไทย (พ.ศ. 2561 – 2580) โดยมีเป้าหมายการพัฒนาที่สำคัญเพื่อนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในทุกมิติ ทั้งมิติด้านสังคม เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม ธรรมาภิบาล และความเป็นหุ้นส่วนความร่วมมือระหว่างกันทั้งภายในและภายนอกประเทศอย่างบูรณาการ
ความสำเร็จที่ผ่านมา
การระดมทุนของรัฐบาล : การออก Sustainability Bond
ปี 2563 สบน. ได้จัดทำกรอบการลงทุนเพื่อความยั่งยืน หรือ Sustainable Financing Framework เพื่อเป็นกรอบหลักเกณฑ์การออก Sustainability Bond ตามมาตรฐานสากลเพื่อทำให้นักลงทุนมั่นใจว่าเงินทุนที่ได้จากการออกตราสารหนี้จะถูกนำไปใช้ประโยชน์ตามเจตนารมณ์ ซึ่งครอบคลุมโครงการลงทุนด้านสิ่งแวดล้อม[3] 6 ประเภท และสังคม[4] 5 ประเภท นอกจากนี้ สบน. ได้ว่าจ้าง Sustainalytics ให้เป็นผู้ตรวจสอบภายนอก (External Reviewer) ซึ่งมีความเชี่ยวชาญในการวิเคราะห์กรอบการลงทุนด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และบรรษัทภิบาล (Environment Social Governance: ESG) เพื่อให้การรับรองว่า Sustainable Financing Framework ของประเทศไทย เป็นไปตามมาตรฐานการออก Sustainability Bond ในระดับสากล อันได้แก่ (1) Green Bond Principles 2020 (2) Social Bond Principles 2020 (3) Green Loan Principles 2020 และ (4) ASEAN Sustainability Bond Standards 2018 ทั้งนี้ สบน. ได้ออก Sustainability Bond เป็นครั้งแรกของรัฐบาลไทย วงเงิน 30,000 ล้านบาท เมื่อเดือนสิงหาคม 2563 เพื่อนำไปใช้สนับสนุนการปรับโครงสร้างหนี้โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงศูนย์วัฒนธรรมแห่งประเทศไทย – มีนบุรี (สุวินทวงศ์) ซึ่งเป็นโครงการด้านสิ่งแวดล้อมที่มีส่วนช่วยลดมลพิษทางอากาศ วงเงิน 10,000 ล้านบาท และสนับสนุนการดำเนินโครงการช่วยเหลือ เยียวยา และบรรเทาความเดือดร้อนแก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของไวรัสโคโรนา 2019 (Covid-19) ซึ่งเป็นโครงการด้านสังคม วงเงิน 20,000 ล้านบาท และได้วางแผนที่จะออก Sustainability Bond ในปีงบประมาณ 2564 อย่างต่อเนื่อง เพื่อให้มีวงเงินคงค้างในตลาดขั้นต่ำ 100,000 ล้านบาท เพิ่มสภาพคล่องในตลาดรอง และส่งเสริมการพัฒนาตลาด ESG Bond
[3] โครงการเพื่อสิ่งแวดล้อม (Green) ได้แก่ 1) การขนส่งพลังงานสะอาด 2) พลังงานหมุนเวียน 3) การเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน 4) การจัดการน้ำและน้ำเสียอย่างยั่งยืน 5) การจัดการแหล่งทรัพยากรธรรมชาติที่มีชีวิตและการใช้ที่ดินอย่างยั่งยืนในเชิงสิ่งแวดล้อม การอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพทางบกและทางน้ำ และ 6) การพัฒนาเขตการค้า พื้นที่สาธารณะและที่อยู่อาศัย (อาคารเพื่อสิ่งแวดล้อม)
[4] โครงการเพื่อสังคม (Social) ได้แก่ 1) การสร้างงาน 2) การดูแลสุขภาพ 3) การศึกษาและฝึกอบรมวิชาชีพ 4) การสร้างโอกาสมีที่อยู่อาศัย และ 5) ความมั่นคงทางอาหาร
ประเทศแรกใน ASEAN และรางวัลยืนยันความสำเร็จ
การออก Sustainability Bond ของรัฐบาลในปี 2563 เป็นการออก Sustainability Bond เพื่อนำเงินลงทุนไปสนับสนุนโครงการด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมครั้งแรกของรัฐบาลไทย และเป็น Sustainability Bond รุ่นแรกที่ออกโดยรัฐบาล (Sovereign Issuance) ของภูมิภาค ASEAN
Sustainability Bond ของประเทศไทยได้รับการตอบรับที่ดีจากทั้งนักลงทุนในประเทศและต่างประเทศ และ Sustainability Bond ของประเทศไทยได้ถูกจัดอันดับและนำไปคำนวณรวมในดัชนี Government Bond Index – Emerging Market (GBI-EM Index) ซึ่งเป็นดัชนีการลงทุนด้านตราสารหนี้ที่จัดทำขึ้นโดย JP Morgan และได้รับการยอมรับจากนักลงทุนทั่วโลก
นอกจากนี้ Sustainability Bond ของรัฐบาลไทยโดย สบน. ได้รับรางวัลหลายรางวัลอย่างต่อเนื่อง ได้แก่ 3 รางวัลจากนิตยสาร The Asset กล่าวคือ รางวัล Thailand’s Best Sustainable Bond และรางวัล Thailand’s Best Issuer for Sustainable Finance ในการจัดอันดับ Triple A Country Awards 2020 และรางวัล Best Sustainable Bond ระดับภูมิภาค ในการจัดอันดับ Deals of the Year – Triple A Sustainable Capital Markets Regional Awards 2020 และอีก 1 รางวัลจากนิตยสาร International Review Asia ได้แก่ รางวัล Roll of Honour สาขา Regional Awards : Domestic Bond ซึ่งนับเป็นการยืนยันถึงความสำเร็จของรัฐบาลไทย ในการพัฒนา Sustainability Bond เป็นอย่างยิ่ง
การระดมทุนของรัฐวิสาหกิจ : การออก Green Bond และ Social Bond
สบน. สนับสนุนและส่งเสริมรัฐวิสาหกิจให้ออกพันธบัตรเพื่อสิ่งแวดล้อม (Green Bond) และพันธบัตรเพื่อพัฒนาสังคม (Social Bond) เพื่อเป็นทางเลือกในการระดมทุนสำหรับโครงการที่สนับสนุน การพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน นอกจากนี้ สบน. ได้ช่วยเหลือรัฐวิสาหกิจในการจัดหาเงินกู้โดยการออกพันธบัตรรูปแบบดังกล่าว รวมทั้งประสานงานกับองค์กรระหว่างประเทศเพื่อร่วมกันขับเคลื่อนการออกGreen Bond และ Social Bond ภายใต้กรอบการดำเนินงานตามมาตรฐานสากล ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2563 สบน. ได้จัดหาเงินกู้ให้แก่รัฐวิสาหกิจโดยการออก Green Bond และ Social Bond วงเงินรวม 12,800 ล้านบาท ประกอบด้วย ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรออก Green Bond วงเงิน 6,000 ล้านบาทเพื่อนำไปใช้ในโครงการที่เกี่ยวข้องกับการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม และการเคหะแห่งชาติ (กคช.) ออก Social Bond วงเงิน 6,800 ล้านบาท เพื่อใช้ลงทุนโครงการด้านการพัฒนาหรือฟื้นฟูที่อยู่อาศัย และในปีงบประมาณ 2564 สบน. ยังมีแผนสนับสนุนการออก Social Bond ของ กคช. เพิ่มเติมอีกจานวน 3,000 ล้านบาท
แนวทางสู่อนาคตที่ยั่งยืน
สบน. มุ่งมั่นและตั้งใจพัฒนา Sustainability Bond อย่างต่อเนื่อง เพื่อสร้างสภาพคล่องในตลาดรอง เพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี้ และสนับสนุนการแก้ปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมควบคู่กับการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยจะคงแผนการออก Sustainability Bond รุ่นเดิมต่อไป เพื่อเพิ่มวงเงินคงค้างให้อยู่ในระดับที่เพียงพอต่อสภาพคล่อง ก่อนที่จะดำเนินการออก Sustainability Bond รุ่นอื่นๆ ต่อไป เพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี้และสนับสนุนการแก้ปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมควบคู่กับการพัฒนาเศรษฐกิจ รวมถึงสนับสนุนรัฐวิสาหกิจที่มีความพร้อมให้ออก Social Bond, Green Bond และ Sustainability Bond สำหรับโครงการที่มีความสอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาอย่างยั่งยืนที่เกิดขึ้นในอนาคต
นอกจากนี้ สบน. อยู่ระหว่างการนำ Sustainability Bond ไปขึ้นทะเบียนในตลาด Luxembourg Green Exchange เพื่อประชาสัมพันธ์ข้อมูลการสนับสนุนโครงการด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมของประเทศไทยสู่นักลงทุนในระดับสากล
นายโพธิรัตน์ กิจศรีโอภาค
เศรษฐกรชำนาญการพิเศษ สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ
ผู้เขียน
นางสาวพนิดา ร้อยดวง
เศรษฐกรชำนาญการพิเศษ สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ
ผู้เขียน
นางสาวทิพรัตน์ ไชยศรี
เศรษฐกรชำนาญการรักษาการเศรษฐกรชำนาญการพิเศษ สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ
ผู้เขียน