กฎหมายไทยพร้อมหรือยัง ถ้าสถาบันการเงินเกิดภาวะล้มละลาย

บทความโดย
ภุชงค์ ธีรนันทราพร
นักวิชาการอิสระ

สถานการณ์ในปัจจุบัน ทุกภาคส่วนของไทยกำลังมองถึงมาตรการเตรียมความพร้อมเพื่อรับแรงกระแทกจากภาวะเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงจากโควิด-19 รวมถึงเร่งหามาตรการเยียวยาและฟื้นฟูภาคเศรษฐกิจ โดยมีความคาดหวังว่า อย่างน้อยภาคเศรษฐกิจไทยก็ควรกลับมาเติบโตไม่ต่ำไปกว่าสถานการณ์ก่อนเกิดการระบาดของโควิด-19 โดยธุรกิจสถาบันการเงินก็เหมือนภาคธุรกิจอื่นที่ต้องรับแรงกระแทกจากโควิดอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

อีกทั้ง ลักษณะเฉพาะของธุรกิจสถาบันการเงินที่มีการรับเงินฝากจากประชาชนจำนวนมาก แล้วนำมาปล่อยสินเชื่อให้กับภาคธุรกิจ จึงทำให้ธุรกิจสถาบันการเงินมีความเชื่อมโยงกับธุรกิจอื่นอีกมาก มีธุรกรรมและนิติกรรมอันหลากหลาย และเกี่ยวพันกับระบบเศรษฐกิจสูง ดังนั้น หากสถาบันการเงินเกิดเป็นอะไรขึ้นมา ความโกลาหลในระบบเศรษฐกิจและสังคมย่อมบังเกิดขึ้นอย่างแน่นอน และความโกลาหลครั้งนี้จะทวีความรุนแรง หากไม่มีระบบการจัดการที่ชัดเจน

จากประวัติศาสตร์ในช่วงต้มยำกุ้ง เมื่อเกิดเหตุสถาบันการเงินล้มละลายแบบไม่ได้เตรียมตัวเตรียมใจ รัฐบาลในขณะนั้นก็ต้องจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูประบบสถาบันการเงิน (ปรส.) ซึ่งเป็นองค์กรใหม่เข้ามาเป็นเจ้าภาพในการชำระบัญชี ผลพวงที่ตามมาคือ ก่อให้เกิดหนี้ก้อนโตมูลค่ากว่า 1.4 ล้านล้านบาท ส่วนสถาบันการเงินที่ล้มละลายในยุคนั้นก็เข้าสู่กระบวนการล้มละลายเหมือนบริษัทปกติ โดยมีกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (กองทุน) เข้ามารับช่วงต่อจาก ปรส. ด้วยการเข้าไปเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ของสถาบันการเงินที่อยู่ในระบบล้มละลาย แล้วขายทรัพย์สินของสถาบันการเงินเพื่อนำมาชำระหนี้ ซึ่งตอนนี้ผ่านมา 20 ปีแล้ว หนี้ก้อนโตในยุคนั้นก็ยังคงอยู่กว่า 9 แสนล้าน

ถ้าเราจะวิเคราะห์วิธีที่รัฐบาลยุคนั้นนำมาใช้รับมือกับวิกฤตต้มยำกุ้ง จะพบว่าเหมือนรัฐบาลหยิบฉวยเครื่องมือที่พอจะหาได้ในขณะนั้นมาใช้แก้ไขเหตุการณ์เฉพาะหน้าไปก่อน ซึ่งแน่นอนว่าเครื่องมือที่นำมาใช้นั้นไม่ได้ถูกสร้างมาเพื่อสถานการณ์นี้

เครื่องมือที่มีอยู่อย่างจำกัดในยุคนั้นที่เห็นชัดเจน คือ กฎหมาย โดยกฎหมายที่มีข้อจำกัดมากในขณะนั้นคงหนีไม่พ้น กฎหมายล้มละลาย ซึ่งในสมัยนั้นก็ต้องยอมรับว่ากฎหมายล้มละลายของไทยค่อนข้างล้าหลัง และไม่ได้ถูกออกแบบมาให้ใช้กับบริษัทที่มีธุรกรรมซับซ้อนสูงอย่างสถาบันการเงิน อุปมาเหมือนเอามีดปอกผลไม้มาสับซี่โครง จะคาดหวังผลลัพธ์สวยงามคงจะยาก คงแต่เพียงพอจะใช้งานได้เท่านั้น

ตอนนี้ผ่านมา 20 ปีแล้ว เมืองไทยของเรามีกฎหมายล้มละลายที่สร้างมาเฉพาะสถาบันการเงินแล้วหรือยัง และได้สร้างเครื่องมือเฉพาะมาสับซี่โครงแล้วหรือยัง

บทความนี้จะมาเฉลยปัญหานี้

ก่อนที่จะอ่านต่อไป อยากจะแจ้งความประสงค์ของบทความนี้เพื่อทราบเป็นเบื้องต้นก่อน ที่เขียนนี้ไม่ได้สื่อว่าจะเกิดเหตุชวนขวัญสยองอันใกล้แต่อย่างใด แต่มุ่งหมายที่จะชี้ให้ทราบ แม้นว่าจะเกิดเหตุที่ไม่คาดฝัน ประเทศไทยก็มีเครื่องมือพร้อมรับเหตุการณ์นี้เรียบร้อย และขอเฉลยเลยว่าประเทศไทยมีกระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินมาแล้วเป็น 10 ปี

พอได้อ่านเฉลยแล้ว หลายคนอาจจะงงและสงสัย จริงดิ ทำไมไม่เคยรู้ เคยค้นหาในกูเกิ้ลก็ไม่เห็นจะมีกฎหมายชื่อไหนที่จะใกล้เคียง หรือว่าจะแก้ไขไส้ในของกฎหมายล้มละลายฉบับเดิม เพิ่มเติมในส่วนกระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินหรือเปล่า

บอกเลยว่าไม่ใช่แบบนั้น เพราะประเทศไทยยกเครื่องกฎหมายว่าด้วยธนาคารพาณิชย์ และ กฎหมายว่าด้วยธุรกิจเงินทุน ธุรกิจหลักทรัพย์ และธุรกิจเครดิตฟองซิเอร์ แล้วออกมาเป็น “พระราชบัญญัติสถาบันคุ้มครองเงินฝาก พ.ศ. 2551” และ “พระราชบัญญัติธุรกิจสถาบันการเงิน” โดยมีเครื่องมือของสำหรับกระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินครบถ้วน

เพื่อสร้างความเข้าใจเบื้องต้นก็จะขอเล่าภาพรวมของธุรกิจสถาบันการเงินตามกฎหมายปัจจุบันของไทยตั้งแต่เกิดยันตาย ซึ่งหมายรวมถึงกระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินไว้ตรงจุดนี้ก่อน

จุดเริ่มของสถาบันการเงินจะเริ่มต้นตั้งแต่สถาบันการเงินได้รับใบอนุญาตให้ประกอบธุรกิจ ธนาคารแห่งประเทศไทยจะมีหน้าที่รับผิดชอบในการกำกับดูแลการประกอบกิจการของสถาบันการเงินตั้งแต่การระดมเงินฝาก การปล่อยกู้ ตลอดจนโครงสร้างการจัดการของบริษัท โดยวัตถุประสงค์หลักของการกำกับดูแลก็เพื่อทำให้สถาบันการเงินมีความมั่นคงทางการเงิน และมีเสถียรภาพเพียงพอต่อการประกอบธุรกิจ ดังนั้นหน้าที่หลักอย่างหนึ่งของธนาคารแห่งประเทศไทยต้องกำกับดูแลให้สถาบันการเงินมีเงินกองทุนเพียงพอต่อการทำธุรกิจ ซึ่งเงินกองทุนของสถาบันการเงินถูกกำหนดขึ้นเพื่อสร้างความมั่นใจว่าสถาบันการเงินมีสภาพคล่องทางการเงินและเงินทุนเพียงพอที่จะชำระเงินคืนผู้ฝากเงินในทุกสถานการณ์

แม้ว่าระบบกฎหมายสถาบันการเงินของไทยจะวางหลักการให้สถาบันการเงินมีเงินทุนเพียงพอสำหรับการดำเนินธุรกิจตามหลักการที่เป็นมาตรฐานขององค์กรการเงินการธนาคารระหว่างประเทศแล้วก็ตาม แต่ในบางสถานการณ์ สถาบันการเงินอาจจะไม่มีเงินทุนของตัวเองเพียงพอ เพื่อฝ่าฟันวิกฤตการณ์ทางการเงินบางประเภท ธนาคารแห่งประเทศไทยซึ่งมีหน้าที่กำกับดูแลเสถียรภาพธุรกิจการเงิน และเป็นนายธนาคารของสถาบันการเงิน จึงจำเป็นต้องเข้าช่วยเหลือสถาบันการเงินในบางกรณี โดยทำหน้าที่เป็นนายธนาคารของสถาบันการเงิน (Bankers’ bank) เช่น การให้กู้ยืมระยะสั้นไม่เกิน 6 เดือน หรือ กรณีที่ธนาคารแห่งประเทศไทยช่วยเหลือสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาสภาพคล่องอันอาจมีผลกระทบกระเทือนอย่างร้ายแรงต่อเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจและระบบการเงินเป็นส่วนรวม โดยการให้กู้ระยะสั้น (Lender of Last Resort: LoLR/LLR)

ถ้าหากการให้กู้ระยะสั้นยังไม่อาจพยุงสถานะของสถาบันการเงินได้ กฎหมายได้วางมาตรการไว้ 2 มาตรการสำหรับสถาบันการเงินโดยแบ่งแยกตามสถานการณ์วิกฤต คือ

• มาตรการแรก เป็นกรณีที่สถาบันการเงินที่เกิดปัญหา และปล่อยให้สถาบันการเงินนั้นล้มลงอาจจะก่อให้เกิดวิกฤติระบบสถาบันการเงินแพร่ขยายเป็นวงกว้าง (Systemic Crisis) ธนาคารแห่งประเทศไทยจะเสนอแผนแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน (Recovery Plan) ให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา เมื่อคณะรัฐมนตรีพิจารณาแล้วเห็นชอบ กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินจะเข้าดำเนินการตามแผนแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินนั้น เพื่อช่วยเหลือสถาบันการเงินให้ยังสามารถเปิดกิจการอยู่ได้ หรืออย่างน้อยก็ต้องทำให้สถาบันการเงินปิดตัวลงโดยมีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจน้อยที่สุด
• มาตรการที่สอง คือ หากสถาบันการเงินที่เกิดปัญหานั้น ถูกประเมินว่าแม้ปิดกิจการไปก็จะไม่ก่อให้เกิดปัญหาทางการเงินแพร่ขยายออกไป (Non-systemic Crisis) ธนาคารแห่งประเทศไทยอาจจะสั่งควบคุมกิจการโดยตั้งคณะกรรมการควบคุมเข้าควบคุมกิจการสถาบันการเงินเพื่อประเมินความอยู่รอดของธุรกิจ และหากประเมินแล้วเห็นว่าสถาบันการเงินนั้นมีฐานะหรือการดำเนินงานที่อาจเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ประโยชน์ของประชาชน ไม่อาจดำเนินธุรกิจเป็นสถาบันการเงินได้ต่อไป คณะกรรมการควบคุมก็จะเสนอความเห็นต่อธนาคารแห่งประเทศไทยพิจารณาสั่งปิดแล้วส่งเรื่องไปยังรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเพื่อเพิกถอนใบอนุญาตประกอบธุรกิจสถาบันการเงินและชำระบัญชี โดยสถาบันคุ้มครองเงินฝากจะทำหน้าที่การชำระบัญชี และจ่ายเงินตามวงเงินคุ้มครองคืนแก่ผู้ฝากเงินต่อไป

อ่านมาถึงจุดนี้ท่านอาจจะสงสัยยังไม่เห็นตรงไหนที่บอกว่าล้มละลายเลย จะเห็นที่ใกล้เคียงก็คงเป็นกรณีคณะกรรมการควบคุมเข้าประเมินความอยู่รอดของธุรกิจสถาบันการเงินนั้น ๆ แล้วถ้าประเมินแล้วปรากฏว่าฐานะย่ำแย่ ให้เปิดกิจการต่อไปไม่น่าจะรอด ก็เสนอต่อธนาคารแห่งประเทศไทยสั่งปิดแล้วส่งเรื่องไปยังรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเพิกถอนใบอนุญาต แล้วสุดท้ายสถาบันคุ้มครองเงินฝากก็ชำระบัญชีกิจการต่อไป

นี่แหละท่าน “การสั่งปิดกิจการและเพิกถอนใบอนุญาตแล้วชำระบัญชีตามกฎหมาย” คือ “กระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงิน” ตามกฎหมายไทย

ที่ว่ามานี้ ไม่ได้คิดเองเออเอง เพราะในต่างประเทศเขาก็สร้างกระบวนการคล้าย ๆ กันนี้แล้วเรียกว่า กระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินเช่นกัน

เพื่อไม่เป็นการเสียเวลา เดี๋ยวจะหาว่าโมเม จึงจะพามาดูกระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินของนานาชาติ ว่าเหมือนหรือคล้ายกับของประเทศไทยอย่างไร โดยจะขอหยิบเฉพาะมาตรการหลัก ๆ มาเปรียบเทียบกัน

จากการสำรวจกระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินของ 12 ประเทศทั่วโลก ได้แก่ ประเทศบราซิล ประเทศแคนนาดา ประเทศกรีซ ประเทศไอร์แลนด์ ประเทศอิตาลี ประเทศลักเซมเบิร์ก ประเทศเม็กซิโก ประเทศฟิลิปปินส์ ประเทศสโลวีเนีย ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ สหราชอาณาจักร และ สหรัฐอเมริกา ทุกประเทศจะมีมาตรการที่มีลักษณะร่วมกัน 3 อย่าง คือ

1. มีกฎหมายที่กำหนดวัตถุประสงค์ของการดำเนินการล้มละลายของสถาบันการเงินที่แตกต่างจากกฎหมายล้มละลายปกติ
2. มีการจุดเริ่มต้นของกระบวนการล้มละลายของสถาบันการเงินที่แตกต่างจากการล้มละลายของบริษัททั่วไป        
3. มีเจ้าภาพที่จะเป็นผู้เริ่มต้นกระบวนการล้มละลายของสถาบันการเงินไม่เหมือนกระบวนการล้มละลายปกติ และบทบาทของเจ้าหนี้ของสถาบันการเงินก็น้อยมากด้วย

เพื่อความเข้าใจที่มากขึ้นจึงขอขยายความในแต่ละข้อดังนี้

1. วัตถุประสงค์ของการดำเนินการล้มละลาย

โดยปกติของกระบวนการล้มละลายสำหรับบริษัททั่วไป เมื่อล้มละลายแล้วเจ้าหนี้ก็จะมุ่งเน้นไปที่ขายทรัพย์สินของลูกหนี้ เพื่อนำมาชำระหนี้ให้ได้สูงสุด และจำเป็นต้องขายทรัพย์สินให้ได้อย่างรวดเร็วด้วย เพื่อประโยชน์สูงสุดของทุกฝ่าย

ทีนี้หันมามองกระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินในระดับนานาชาติบ้าง ก็ปรากฏว่าส่วนใหญ่ก็มีวัตถุประสงค์ของการดำเนินการล้มละลายมากกว่า 1 อย่าง และแน่นอนว่าความต้องการในจัดการสินทรัพย์ของลูกหนี้ให้ได้มูลค่าสูงที่สุด เพื่อนำมาชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้ได้มากที่สุดยังเป็นหัวใจหลัก แต่ในบางประเทศก็มีวัตถุประสงค์รองที่ให้ความสำคัญต่อการคุ้มครองเงินฝากของประชาชน หรือต่อพิจารณาว่าการดำเนินการบางอย่างต้องพิจารณาผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศด้วย

ตัวอย่างเช่น
ประเทศบราซิล และประเทศแคนนาดา มีวัตถุประสงค์ของกระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงิน เพื่อจัดการหน่ายสินทรัพย์ของลูกหนี้เพื่อการชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้ได้มากที่สุด

ส่วนของประเทศไอร์แลนด์ และสหราชอาณาจักร ให้ความสำคัญของการให้เงินฝากของประชาชนเป็นอันดับแรก

สำหรับประเทศฟิลิปปินส์กำหนดให้กระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินมี 2 วัตถุประสงค์ คือ เพื่อคุ้มครองผู้ฝากเงินในสถาบันการเงิน และเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินของประเทศ แต่ไม่มีกลับไม่มีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดการสินทรัพย์ของลูกหนี้เพื่อนำมาชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้เลย

หันไปดูของสหรัฐอเมริกาที่เรียกได้ว่าค่อนข้างทันสมัยมากเพราะเขาเพิ่งแก้ไขกฎหมายหลังจากที่มีวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ โดยเขากำหนดวัตถุประสงค์ไว้ว่า รัฐต้องทำทุกวิถีทางให้ธนาคารที่ต้องปิดตัวลงสามารถชำระหนี้ให้ได้มากที่สุด และให้คุ้มครองแก่ผู้ฝากเงินโดยเกิดค่าใช้จ่ายน้อยที่สุดด้วย

พอดูภาพรวมแล้ว ทั้ง 12 ประเทศก็ยังกำหนดให้วัตถุประสงค์การชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้ได้มากที่สุดเป็นหัวใจหลัก ส่วนวัตถุประสงค์พิเศษอื่นอย่างการคุ้มครองผู้ฝากเงิน และรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินของประเทศ เป็นสิ่งเสริมเพิ่มเติมตามแต่นโยบายแห่งรัฐนั้น ๆ ซึ่งเนื้อหาตรงนี้คงจะไม่อธิบายยืดยาวทั้ง 12 ประเทศ แต่เดี๋ยวจะทำตารางสรุปไว้ข้างท้าย เพื่อทำให้ง่ายต่อความเข้าใจและเพื่อการเปรียบเทียบ

ในส่วนของกฎหมายไทย เมื่อเราไปดูพระราชบัญญัติสถาบันคุ้มครองเงินฝากก็พบว่า มีวัตถุประสงค์หลัก 3 ข้อใหญ่คือ คุ้มครองผู้ฝากเงิน เสริมสร้างเสถียรภาพระบบสถาบันการเงิน และชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้ผ่านกระบวนการชำระบัญชี เมื่อเปรียบเทียบในแง่วัตถุประสงค์ของกระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินของไทยกับนานาอารยประเทศแล้ว ก็ไม่ได้แตกต่างกันเลยในจุดนี้

2. จุดเริ่มต้นของกระบวนการล้มละลายของสถาบันการเงินที่แตกต่างจากการล้มละลายของบริษัททั่วไป

อย่างที่ทราบกันดีกระบวนการล้มละลายของบริษัททั่วไปจะเริ่มต้น ณ จุดที่ลูกหนี้มีหนี้สินล้นพ้นตัว แปลไทยเป็นไทยก็คือ วันใดที่บริษัทมีหนี้สินมากกว่าทรัพย์สิน นั่นแหละคือวันที่บริษัทนั้นล้มละลาย ดังนั้นวิธีพิจารณาก็คงต้องมุ่งไปที่บัญชีและงบดุลของบริษัทเท่านั้น ถึงจะทราบว่าสภาพการเงินการทองของบริษัทนั้นติดลบแล้วหรือยัง

แต่เราในฐานะคนธรรมดา ไม่ใช่ผู้บริหารของบริษัท เราจะทราบว่าบริษัทนั้นมีฐานะการเงินติดลบได้ก็ต่อเมื่อมีการเผยแพร่รายงานประจำปีแล้วเท่านั้น หรือจะทราบถี่หน่อยก็คงต้องอาศัยข่าวที่เผยแพร่เป็นรายไตรมาส

แม้ว่ากฎหมายล้มละลายทั่วไปจะมีข้อสันนิษฐานให้กับเจ้าหนี้ว่าหากเกิดกรณีบริษัทผัดผ่อนเวลาการชำระหนี้ หรือผิดนัดชำระหนี้ก็เป็นเหตุที่จะฟ้องล้มละลายได้แล้วก็ตาม แต่สุดท้ายก็ต้องมาพิจารณางบดุลเป็นหลักอยู่ดี

การพิจารณาความมีหนี้สินล้นพ้นตัวจากงบดุลจึงเป็นปัญหาในภาคธุรกิจสถาบันการเงิน การจะมาใช้งบดุลเป็นกุญแจสำคัญเพียงดอกเดียวในการพิจารณาความมีหนี้สินล้นพ้นตัวของธนาคารน่าจะช้าและไม่ค่อยทันการ ถ้าฐานะการเงินของสถาบันการเงินมีความไม่มั่นคงสูงจะรอ 3 เดือนมาพิจารณากันครั้งหนึ่ง กว่าจะรับรู้ก็ช้าเกินเยียวยา และความเสียหายอาจจะแพร่ขยายเป็นวงกว้างไปแล้ว

เพื่อเสริมวิธีการพิจารณาจากงบดุล แต่ละประเทศได้สร้างจุดสมมติเพิ่มเติม เพื่อใช้เป็นจุดเริ่มกระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินขึ้นมาใหม่โดยมี 2 รูปแบบ โดยพิจารณาจากเงินทุนขั้นต่ำสำหรับการประกอบธุรกิจ กับพิจารณาจากความอยู่รอดของธุรกิจ (likely to fail)

จุดชี้วัดที่พิจารณาจาก “เงินทุนขั้นต่ำสำหรับการประกอบธุรกิจสถาบันการเงิน” จะเป็นไปตามหลักการ Basel III ซึ่งมีความชัดเจน มีเกณฑ์คำนวณทางตัวเลขชัดเจน ใช้ดุลยพินิจน้อย และมีการตรวจสอบที่บ่อยครั้งกว่าการจัดทำงบดุลของสถาบันการเงิน ซึ่งส่วนใหญ่มักจะกำหนดให้ทำเป็นรายเดือน

ส่วนจุดชี้วัดที่พิจารณาจากความอยู่รอดของกิจการ (likely to fail) เป็นเครื่องมือเสริมจุดชี้วัดที่พิจารณาจากเงินทุนขั้นต่ำ หรือการพิจารณาจากงบดุล ซึ่งมีความยืดหยุ่นกว่า กำหนดเป็นคำนิยามกว้าง ๆ อย่างเช่น หากสถาบันการเงินอยู่ในภาวะขาดทุนอย่างรุนแรงโดยคาดหมายได้ว่าสถาบันการเงินจะต้องปิดกิจการ “likely to fail” รัฐอาจจะเข้าจัดการแทรกแซง และเริ่มกระบวนการล้มละลายกับสถาบันการเงินนั้นได้ทันที

ตัวอย่างการพิจาณาแบบ likely to fail เช่น ธนาคารแห่งหนึ่งปิดงบดุลออกมาแล้วมีปริมาณเงินทุนเกินกว่าเกณฑ์ธนาคารกลางกำหนดแค่ 0.01% ถ้าพิจารณาเฉพาะเกณฑ์เงินทุนขั้นต่ำแล้ว ธนาคารนี้ยังาดำเนินธุรกิจต่อไปได้ แต่ดูสถานการณ์แล้วง่อนแง่นเต็มทน ถ้าปล่อยให้ทำธุรกิจต่อไป จะต้องตกต่ำล้มละลายแน่นอน แล้วจะสร้างความเสียหายกับระบบเศรษฐกิจ รัฐก็งัดเอาเกณฑ์ข้อนี้ขึ้นมาใช้ได้เลย

นอกจากนี้ยังมี ยังมีจุดเริ่มต้นของกระบวนการล้มละลายของสถาบันการเงินที่นิยมมากในหลายประเทศ คือ การถูกเพิกถอนใบอนุญาตการประกอบธุรกิจสถาบันการเงิน ก็เป็นเหตุให้ดำเนินการล้มละลายได้ทันที

สรุปได้ว่าจุดเริ่มต้นกระบวนการล้มละลายของสถาบันการเงินสามารถพิจารณาได้ถึง 4 อย่าง คือ พิจารณาจากงบดุล พิจารณาจากเงินทุนขั้นต่ำสำหรับการประกอบธุรกิจ พิจารณาจาก likely to fail และสุดท้ายคือ การถูกเพิกถอนใบอนุญาตประกอบธุรกิจ

แต่อย่างไรก็ตาม จากการสำรวจประเทศส่วนใหญ่จะใช้ไม่ครบทั้ง 4 อย่าง เช่น ประเทศอิตาลี จะใช้เกณฑ์พิจารณา 3 อย่างโดยพิจารณาจากงบดุล พิจารณาจาก likely to fail และ การถูกเพิกถอนใบอนุญาตประกอบธุรกิจ

ส่วนประเทศเม็กซิโกใช้เกณฑ์พิจารณา 3 อย่างเช่นกัน แต่จะพิจารณาจากงบดุล พิจารณาจากเงินทุนขั้นต่ำสำหรับการประกอบธุรกิจ และการถูกเพิกถอนใบอนุญาตประกอบธุรกิจ

ในบางประเทศก็ใช้ครบทั้ง 4 อย่าง อย่างเช่น สหรัฐอเมริกา เป็นต้น ส่วนประเทศไทยนั้น ถ้าพิจารณาตาม พ.ร.บ.สถาบันคุ้มครองเงินฝาก ควบคู่กับ พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ. 2551 จะพบว่าเราใช้ทั้ง 4 เครื่องมือเช่นกัน คือ พิจารณาจากงบดุล พิจารณาจากการดำรงเงินกองทุน พิจารณาความอยู่รอดของกิจการ (Likely to fail) และสุดท้ายการเพิกถอนใบอนุญาต เรียกว่าทันสมัยเทียบเท่าสหรัฐอเมริกาเลยทีเดียว

3. ผู้เริ่มกระบวนการล้มละลายกรณีสถาบันการเงิน และบทบาทของเจ้าหนี้ในกระบวนการล้มละลาย

สิ่งที่เราคุ้นเคยสำหรับขั้นตอนการดำเนินคดีล้มละลายของบ้านเรา กฎหมายจะให้สิทธิแก่เจ้าหนี้เป็นผู้เริ่มต้นฟ้องบริษัทลูกหนี้ล้มละลายได้ และจะมาเป็นเจ้าหนี้ผู้เป็นโจทก์ในกระบวนการล้มละลายต่อไป โดยหน้าที่เจ้าหนี้ผู้เป็นโจทก์จะเหมือนผู้ชำระบัญชีและจัดการทรัพย์สินของบริษัทลูกหนี้ ขายทรัพย์สินได้เงินมาเท่าไหร่ต้องเอาเข้าที่ประชุมเจ้าหนี้ เพื่อลงมติแบ่งปันเงินที่ได้มาให้กับเจ้าหนี้ทั้งหลาย ซึ่งการนับคะแนนของที่ประชุมเจ้าหนี้จะนับจากจำนวนหนี้ของเจ้าหนี้รายนั้น เป็นเจ้าหนี้จำนวนเท่าไหร่ก็จะมีคะแนนเสียงในที่ประชุมเจ้าหนี้เท่านั้น

ดังนั้น กลไกตามกระบวนการล้มละลายของบริษัท เจ้าหนี้รายใหญ่จะมีอิทธิพลมาต่อมติที่ประชุมเจ้าหนี้ และโดยส่วนใหญ่ก็คือเจ้าหนี้ผู้เป็นโจทก์อีกนั่นแหละที่จะเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่

ตัดภาพมาที่สถาบันการเงินล้มละลาย โดยธรรมชาติผู้ฝากเงินน่าจะเป็นเจ้าหนี้กลุ่มที่ใหญ่ที่สุดและน่าจะมีจำนวนหนี้เยอะที่สุด แต่ในความเป็นจริงจะมีผู้ฝากเงินกี่รายที่จะยอมมาทำหน้าที่เจ้าหนี้ผู้เป็นโจทก์ในคดีล้มละลาย คอยทำหน้าที่ออกหน้าแทนผู้ฝากเงินทั้งหมด ด้วยเหตุนี้การแก้ไขวิกฤตในช่วงต้มยำกุ้ง รัฐจึงออกหน้ารับใช้หนี้ผู้ฝากเงินไปก่อน แล้วโอนมูลหนี้ทั้งหมดมาใส่ไว้ที่กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน เพื่อให้กองทุนทำหน้าที่เจ้าหนี้ผู้เป็นโจทก์ นั่นเป็นวิธีการแก้ไขเหตุการณ์เฉพาะหน้าที่ทำให้รัฐบาลรับภาระหนี้ถึง 1.4 ล้านล้านบาท

จากวิกฤตก็ก่อให้เกิดโอกาสในการพัฒนากระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงิน ถ้ารัฐจะไม่ทำอะไรเลย รอให้เอกชนจัดการกันเอง อาจจะส่งผลให้เหตุการณ์ลุกลามบานปลายไปใหญ่โต และอาจจะมีปัญหาเรื่องความเป็นธรรมต่อผู้ฝากเงินรายย่อยด้วย

อย่ากระนั้นเลย รัฐนี่แหละควรจะเล่นบทนั้นเสียเอง ด้วยเหตุผลง่าย ๆ สองสามอย่าง คือ รัฐควบคุมดูแลธุรกิจสถาบันการเงินอยู่แล้ว มีข้อมูลเชิงลึกของสถาบันการเงิน และมองภาพรวมได้มากกว่าเอกชน ประกอบกับรัฐต้องพยายามรักษาเสถียรภาพระบบการเงินและเศรษฐกิจให้มั่นคง สุดท้ายรัฐจะทำอะไรก็ต้องมองผลประโยชน์ของสาธารณะเป็นที่ตั้ง และคุ้มครองผู้ฝากเงินรายย่อยไม่ให้ได้รับกระทบมากเกินไป ซึ่งหลายประเทศเชื่อว่าสิ่งนี้น่าจะดีกว่าจะให้เอกชนเข้าดำเนินการกันเอง

ส่วนประเทศใดจะคัดเลือกเอาหน่วยงานใดมาเป็นผู้เริ่มกระบวนการล้มละลายแทนเจ้าหนี้นั้นก็ขึ้นกับบริบท และเทคนิคการวางโครงสร้างของกฎหมายของแต่ละประเทศ แต่เงื่อนไขหลักของหน่วยงานรัฐที่จะเข้ามาทำหน้าที่ได้นั้นต้องเป็นหน่วยงานที่สามารถเข้าไปดูแลสถาบันการเงินได้อย่างใกล้ชิด เพราะ ข้อมูลที่ถูกต้อง ครบถ้วน เพียงพอเป็นปัจจัยสำคัญมากที่จะใช้ตัดสินว่าควรจะจับเอาสถาบันการเงินนั้นเข้าสู่กระบวนการล้มละลายหรือไม่

ตามที่สำรวจมาทั้ง 12 ประเทศจะมอบหมายให้หน่วยงาน 2 ลักษณะเข้าเป็นเจ้าภาพในการทำงาน ลักษณะแรกคือ ธนาคารกลางของประเทศนั้นๆ เข้าจัดการ เพราะธนาคารกลางเป็นผู้กำกับดูแลสถาบันการเงินในประเทศอยู่แล้ว มีข้อมูลของรายธนาคารอยู่ในมือ อีกทั้งมีข้อมูลของภาพรวมของประเทศด้วย ตัวอย่างประเทศก็เช่น ประเทศบราซิล ประเทศอิตาลี สหราชอาณาจักร

หน่วยงานอีกประเภทที่รัฐมักจะมอบหมายให้เข้าดำเนินการแทนก็คือ องค์กรประกันเงินฝาก เพราะ เป็นองค์ที่มีเงินที่จะใช้เป็นเงินสำรองเพื่อจ่ายให้กับผู้ฝากเงินได้อย่างรวดเร็ว เพื่อลดความตื่นตระหนกให้แก่สังคม ป้องกันการเกิดสถาบันการเงินล้มแบบเป็นลูกโซ่เพราะประชาชนแห่กันไปถอนเงิน (Bank run) ตัวอย่างประเทศที่ใช้แบบนี้ ได้แก่ ประเทศแคนาดา สหรัฐอเมริการ ประเทศฟิลิปปินส์ ซึ่งประเทศไทยก็ใช้สถาบันคุ้มครองเงินฝากดำเนินการในลักษณะนี้

พอรัฐเข้าดำเนินการแทนเจ้าหนี้ในช่วงเริ่มต้นกระบวนการล้มละลายแล้ว เป็นธรรมดาที่เจ้าหนี้ก็จะถูกลดบทบาทลง และถ้าหากเจ้าหนี้ต้องการเข้ามาเรียกร้องให้สถาบันการเงินชำระหนี้ของตน เจ้าหนี้รายนั้นจะต้องผ่านการพิจารณาของธนาคารกลางหรือองค์กรประกันเงินฝากซึ่งเป็นผู้ดูแลกองทรัพย์สินที่เหลืออยู่ของสถาบันการเงินนั้น แต่บางประเทศก็ให้เจ้าหนี้ไปดำเนินการผ่านกระบวนการทางศาลก่อน

ก่อนที่จบท้ายก็ขอฝากตารางแสดงการเปรียบเทียบคุณลักษณะกระบวนการล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินในแต่ละประเทศให้ดูก่อน

ประเทศ	วัตถุประสงค์	การเริ่มกระบวนการ	ผู้เริ่มกระบวนการ	บทบาทเจ้าหนี้
บราซิล	ชำระหนี้ให้ได้มากที่สุด	– พิจารณางบดุล – Likely to fail – เพิกถอนใบอนุญาต	ธนาคารกลางโดยไม่ผ่านกระบวนการศาล	ไม่มีบทบาท
แคนาดา	ชำระหนี้ให้ได้มากที่สุด	– พิจารณางบดุล – Likely to fail – เพิกถอนใบอนุญาต	องค์กรประกันเงินฝากผ่านกระบวนการศาล	มีบาทบาทเมื่อได้รับอนุญาตจากศาล
กรีซ	ชำระหนี้ให้ได้มากที่สุด	– พิจารณางบดุล – เพิกถอนใบอนุญาต	ธนาคารกลางโดยไม่ผ่านกระบวนการศาล	ไม่มีบทบาท
อิตาลี	ชำระหนี้ให้ได้มากที่สุด	– พิจารณางบดุล – Likely to fail – เพิกถอนใบอนุญาต	ธนาคารกลางโดยไม่ผ่านกระบวนการศาล	ไม่มีบทบาท
ไอร์แลนด์	(1) เพื่อคุ้มครองผู้ฝาก (2) ชำระหนี้ให้ได้มากที่สุด	– พิจารณางบดุล – Likely to fail	ธนาคารกลางโดยผ่านกระบวนการศาล	มีบทบาทเมื่อได้รับอนุญาตจากศาล
ลักเซมเบิร์ก	ชำระหนี้ให้ได้มากที่สุด	– พิจารณางบดุล – Likely to fail – เพิกถอนใบอนุญาต	คณะกรรมการกำกับดูแลโดยผ่านกระบวนการศาล	มีบทบาทเมื่อได้รับอนุญาตจากศาล
เม็กซิโก	ชำระหนี้ให้ได้มากที่สุดและคุ้มครองผู้ฝากโดยค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด (Least Cost Option)	– พิจารณางบดุล – พิจารณาเงินกองทุน – เพิกถอนใบอนุญาต	องค์กรประกันเงินฝากโดยไม่ผ่านกระบวนการศาล	ไม่มีบทบาท
ฟิลิปปินส์	คุ้มครองผู้ฝากและป้องกันระบบการธนาคาร	– พิจารณางบดุล – Likely to fail – เพิกถอนใบอนุญาต	องค์กรประกันเงินฝากโดยไม่ผ่านกระบวนการศาล	ไม่มีบทบาท
สโลวีเนีย	ชำระหนี้ให้ได้มากที่สุดโดยผู้ฝากเงินได้รับความคุ้มครองพื้นฐานและเจ้าหนี้ได้รับเงินตามบุริมสิทธิ	– พิจารณางบดุล – Likely to fail – เพิกถอนใบอนุญาต	ธนาคารกลางโดยไม่ผ่านกระบวนการศาล	ไม่มีบทบาท
สวิตเซอร์แลนด์	ชำระหนี้ให้ได้มากที่สุดและคุ้มครองผู้ฝากบางประเภท	– พิจารณางบดุล – เพิกถอนใบอนุญาต	องค์กรกำกับดูแลการเงินโดยไม่ผ่านกระบวนการศาล	มีบทบาทเมื่อได้รับอนุญาตจากองค์กรกำกับดูแลการเงิน
สหราชอาณาจักร	(1) เพื่อคุ้มครองผู้ฝาก (2) ชำระหนี้ให้ได้มากที่สุด	– พิจารณางบดุล – Likely to fail	ธนาคารกลางโดยผ่านกระบวนการศาล	มีบทบาทเมื่อได้รับอนุญาตจากศาล
สหรัฐอเมริกา	ชำระหนี้ให้ได้มากที่สุดและคุ้มครองผู้ฝากโดยค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด (Least Cost Option)	– พิจารณางบดุล – พิจารณาเงินกองทุน – Likely to fail – เพิกถอนใบอนุญาต	องค์กรประกันเงินฝากโดยไม่ผ่านกระบวนการศาล	ไม่มีบทบาท
ไทย	– คุ้มครองผู้ฝาก – ป้องกันระบบการธนาคาร – ชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้ผ่านกระบวนการชำระบัญชี	– พิจารณางบดุล – พิจารณาเงินกองทุน – Likely to fail – เพิกถอนใบอนุญาต	– ธนาคารกลางเป็นผู้พิจารณาเพิกถอนโดยไม่ผ่านกระบวนการศาล – สถาบันคุ้มครองเงินฝากเป็นผู้ชำระบัญชี	ไม่มีบทบาท

ท้ายนี้ก็อยากจะเน้นย้ำว่า ที่กล่าวมาทั้งหมดไม่ได้หมายความว่าเหตุการณ์นี้จะเกิด แต่อย่างไรเสีย เราจะประมาทไม่ได้ เหมือนซื้อประกันเอาไว้ ถ้าไม่เกิดก็ดี แต่ถ้าเกิดขึ้นมาก็มีหนทางเยี่ยวยาให้เราผ่านเหตุการณ์ทุกอย่างไปได้โดยรวดเร็ว

อีกประการหนึ่งหากประชาชนทั่วไปเข้าใจเป็นเบื้องต้นแล้วว่า ประเทศไทยได้มีการวางแผนเตรียมพร้อมในยามที่สถาบันการเงินเกิดวิกฤตเป็นอย่างดี มีการคุ้มครองผู้ฝากเงิน ตลอดจนมีมาตรการและขั้นตอนที่ชัดเจนแบบนี้ ก็น่าจะลดความตื่นตระหนกและความกังวลของสังคมไปได้ส่วนหนึ่ง

กฎหมายไทย กฏหมาย การล้มละลาย ภุชงค์ ธีรนันทราพร สถาบันการเงิน