แนวทางการลดผลกระทบจากมาตรการทางการค้าที่มิใช่ภาษีในประเทศ CLMVT

บทความโดย
นายกอปร์ธรรม นีละไพจิตร^[1]

การค้าระหว่างประเทศไทยกับประเทศเพื่อนบ้านกัมพูชา สปป.ลาว เมียนมา และเวียดนาม หรือกลุ่มประเทศ CLMV หลังสถานการณ์การระบาดของโควิด-19 เติบโตขึ้นอย่างต่อเนื่อง ในปี พ.ศ. 2565 ที่ผ่านมาไทยและเวียดนามมีมูลค่าการค้ารวม (ทั้งนำเข้าและส่งออก) 739,077 ล้านบาท มากเป็นอับดับที่ 5 จากประเทศคู่ค้าทั้งหมดของไทย (รองจากจีน สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และมาเลเซีย) โดยมีขยายตัวจากปีก่อนถึง 20.08% กัมพูชามีมูลค่าการค้ากับไทยมากเป็นอันดับที่ 17 มูลค่า 339,945 ล้านบาท ขยายตัวขึ้น 35.35% เมียนมามีมูลค่าการค้ากับไทยเป็นอันดับที่ 19 มูลค่า 286,555 ล้านบาท ขยายตัวขึ้น 26.7% และสปป.ลาวมีมูลค่าการค้ากับไทยเป็นอันดับที่ 20 มูลค่า 274,461 ล้านบาท ขยายตัวถึง 19.56% (สำนักงานปลัดกระทรวงพาณิชย์, 2566)

จากแผนภาพข้างต้นไม่เพียงสะท้อนให้เห็นถึงมูลค่าการค้าระหว่างไทยกับ CLMV ที่เพิ่มขึ้นเท่านั้น แต่ยังมีนัยสำคัญถึงความเชื่อมโยงของห่วงโซ่คุณค่าข้ามพรมแดน (Cross-border value chains) ซึ่งมีแนวโน้มความจำเป็นในการพึ่งพาการค้าข้ามพรมแดนระหว่างประเทศเพื่อนบ้านมากขึ้นเพื่อบรรเทาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการหยุดชะงักของห่วงโซ่อุปทาน (Supply chain disruptions) หลังการระบาดของโควิด-19 เนื่องจากการพึ่งพิงการนำเข้าวัตถุดิบจากประเทศที่ห่างไกลออกไปก่อให้เกิดความเสี่ยงมากขึ้น อย่างไรก็ตาม การยกระดับการค้าข้ามพรมแดนระหว่างไทยกับ CLMV ให้สูงขึ้นเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของภูมิภาค เพิ่มผลิตภาพ และสร้างโครงข่ายห่วงโซ่คุณค่าข้ามพรมแดน (Cross-border value chains) ให้มีประสิทธิภาพรองรับการเติบโตอย่างยืนของภูมิภาคได้นั้นยังต้องเผชิญกับอุปสรรคที่สำคัญคือมาตรการทางการค้าที่มิใช่ภาษี (Non-Tariff Measures – NTMs) ระหว่างประเทศไทยกับกลุ่ม CLMV ที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเช่นกันหลังการระบาดของโควิด-19          มาตรการทางการค้าที่มิใช่ภาษี หรือ NTMs เป็นมาตรการเชิงนโยบายนอกเหนือจากภาษีศุลกากร ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อการค้าสินค้าระหว่างประเทศ การเปลี่ยนแปลงปริมาณการค้าและราคาสินค้า (United Nations, 2019) โดยการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยการค้าและการพัฒนา (United Nations Conference on Trade and Development หรือ UNCTAD) ได้จัดแบ่งประเภทของ NTMs ออกเป็นหมวด A-P ดังนี้

นำเข้า	Advanced Web	A. มาตรการสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (Sanitary and phytosanitary measures – SPS)
		B. มาตรการอุปสรรคทางเทคนิคต่อการค้า (Technical barriers to trade – TBT)
		C. การตรวจสอบสินค้าก่อนการส่งออกและมาตรการที่เกี่ยวข้อง (Pre-shipment Inspection and Formalities)
	มาตรการที่ไม่ใช่เทคนิค (Non-Technical Measures)	D. มาตรการควบคุมราคา (Contingent trade-protective measures)
		E. มาตรการขออนุญาตนำเข้า และมาตรการห้าม จำกัดการนำเข้าสินค้า และการควบคุมปริมาณการนำเข้า มาตรการโควตาภาษี (Non-automatic licensing, quotas, prohibitions and quantity-control measures other than for SPS or TBT)
		F. ค่าธรรมเนียมและมาตรการกึ่งภาษีต่าง ๆ รวมถึงมาตรการต่าง ๆ (Price-control measures, including additional taxes and charges)
		G. มาตรการทางการเงิน (Finance measures)
		H. มาตรการที่ส่งผลกระทบต่อการแข่งขันทางการค้า (Measures affecting competition)
		I. มาตรการการลงทุนที่เกี่ยวกับการค้า (Trade-related investment measures)
		J. ข้อจำกัดในการกระจายสินค้าในประเทศ (Distribution restrictions)
		K. ข้อจำกัดด้านบริการหลังการขายต่าง ๆ (Restrictions on post-sales services)
		L. มาตรการอุดหนุนสินค้าภายในประเทศ (Subsidies excluding export subsidies under P7)
		M. ข้อกำหนดเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างโดยรัฐ (Government procurement restrictions)
		N. มาตรการ กฎหมาย และข้อกำหนดเกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญา (Intellectual property)
		O. กฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า (Rules of origin)
ส่งออก		P. มาตรการที่เกี่ยวกับการส่งออก (Export-related measures)

ที่มา : United Nations, Asia Pacific Trade and Investment Report 2019: Navigating Non-Tariff Measure towards Sustainable Development

แม้ว่า NTMs จะมีผลกระทบในเชิงบวกต่อมาตรฐานด้านสุขอนามัย ความปลอดภัย และความยั่งยืนตาม SDGs Goals ขององค์การสหประชาชาติ ตลอดจนการยกระดับขีดความสามารถในการส่งออกของประเทศกำลังพัฒนาให้ได้มาตรฐานการมีส่วนร่วมในห่วงโซ่คุณค่าโลก (Global value chains – GVCs) แต่คณะกรรมาธิการเศรษฐกิจและสังคมแห่งสหประชาชาติสำหรับเอเชียและแปซิฟิก (UNESCAP) ประเมินว่ามาตรการ NTMs ที่บังคับใช้อยู่ในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกมีสัดส่วนสูงถึง 58% ของปริมาณการค้า (Trade volume) โดยแต่ละรายสินค้าจะมีมาตรการ NTMs เฉลี่ย 2.5 มาตรการ (United Nations, 2019) NTMs ได้สร้างผลกระทบต่อราคาสินค้าที่เพิ่มขึ้น จากการศึกษาเชิงเศรษฐมิติเปรียบเทียบผลกระทบของมาตรการ NTMs ที่มีต่อการเพิ่มขึ้นของราคาสินค้าในรายสาขา (Sector) ของคณะกรรมาธิการการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐอเมริกาพบว่า ราคาสินค้าที่เพิ่มขึ้นอันเป็นผลมาจากตัวแปรของมาตรการ NTMs ในสหรัฐอเมริกา เพิ่มขึ้นราว 15% สหภาพยุโรปเพิ่มขึ้น 66% และแคนาดาเพิ่มขึ้น 25% ขณะที่ราคาสินค้ากลุ่มรองเท้าหนังของญี่ปุ่นเพิ่มขึ้น 39% เม็กซิโกเพิ่มขึ้น 80% และราคาสินค้าในกลุ่มน้ำมันพืชและไขมันพืชในเม็กซิโกเพิ่มขึ้น 30% ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เพิ่มขึ้น 49% และแอฟริกาเพิ่มขึ้นถึง 90% (Andriamananjara, et all, 2004) ขณะที่ UNESCAP ประมาณการณ์ว่ากว่า 58% ของมูลค่าทางการค้าอยู่ภายใต้มาตรการ NTMs ของประเทศเอเชียแปซิฟิกพบว่าสินค้าเกษตรมีสัดส่วนของมาตรการ NTMs ถึง 83% ซึ่งสูงกว่ากลุ่มสินค้าอุตสาหกรรมและทรัพยากรธรรมชาติ

สถานการณ์การบังคับใช้ NTMs ใน CLMVT

ฐานข้อมูล WTO’s Integrated Trade Intelligence Portal (WTO i-Tip) ขององค์การการค้าโลก (World Trade Organization – WTO) ซึ่งรวบรวมข้อมูลการใช้มาตรการ NTMs ที่ประเทศสมาชิกรายงานต่อ องค์การการค้าโลก (WTO) พบว่าในกลุ่มประเทศ CLMVT นั้น ประเทศไทยมีจำนวนมาตรการ NTMs สูงที่สุด รองลงมาคือเวียดนาม และประเทศอื่น ๆ นอกจากนี้จำนวนมาตรการในปี ค.ศ. 2019 ซึ่งเป็นปีที่โควิด-19 เริ่มระบาดไปทั่วโลก เปรียบเทียบกับปี ค.ศ. 2022 ที่ผ่านมาพบว่า จำนวนมาตรการ NTMs ที่เกี่ยวข้องกับสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (SPS) และอุปสรรคทางเทคนิคต่อการค้า (TBT) เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญโดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศไทยและเวียดนาม (ส่วนประเทศอื่น ๆ ยังพบการรายงานไปยังองค์การการค้าโลก (WTO) ในจำนวนจำกัด)

ตารางแสดงจำนวนมาตรการ NTMs ที่สมาชิกแจ้งต่อองค์การการค้าโลก (WTO)

เปรียบเทียบระหว่างปี ค.ศ. 2019 และ 2023

ประเทศ	มาตรการสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (SPS)		อุปสรรคทางเทคนิคต่อการค้า (TBT)		มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด (AD)		มาตรการปกป้องการนำเข้าสินค้าที่เพิ่มขึ้น (SG)		มาตรการจำกัดปริมาณ (QR)		โควตาภาษี (Tariff Rate Quota- TRQ)		มาตรการที่เกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจ (STE)
ปี	2019	2022	2019	2022	2019	2022	2019	2022	2019	2022	2019	2022	2019	2022
กัมพูชา			22	22
สปป.ลาว	3	3	1	1					12	12
เมียนมา		8	2	7
เวียดนาม	108	137	156	217	18	26	4	4			2	2	2	2
ไทย	283	506	668	760	45	58	1	2	112	112	23	23	3	3

ที่มา : สรุปจากฐานข้อมูล WTO’s Integrated Trade Intelligence Portal (WTO i-Tip)

สถานการณ์การบังคับใช้มาตรการ NTMs ในกลุ่มประเทศ CLMVT มีแนวโน้มที่จะสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการที่เกี่ยวข้องกับสุขอนามัยและมาตรฐานความปลอดภัย ซึ่งสวนทางกับการเจรจาความตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreement – FTA) ในกรอบใหม่ ๆ ที่มุ่งเน้นการลดภาษีนำเข้า-ส่งออกระหว่างกันให้เป็นศูนย์ แต่ในทางปฏิบัติมาตรการ NTMs กลับมีแนวโน้มที่จะสูงขึ้น เนื่องจากการคำนึงถึงประเด็นสาธารณสุข มาตรฐานคุณภาพ และความยั่งยืนมากขึ้น

ผลกระทบจากมาตรการ NTMs ใน CLMVT

จากการศึกษาวิจัยของสถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (ITD) เกี่ยวกับการบังคับใช้มาตรการ NTMs ในกลุ่มประเทศ CLMV ที่มีต่อการค้าระหว่างประเทศของไทย พบว่าส่งผลกระทบหลัก ดังนี้

1) ผลกระทบด้านมาตรฐานและคุณภาพ

ในเชิงบวกได้ส่งผลกระทบให้กลุ่มประเทศ CLMV และประเทศไทยเริ่มมีพัฒนาการด้านมาตรการควบคุมคุณภาพและความปลอดภัยของสินค้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการด้านสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (SPS) ซึ่งหากประเทศไทยและ CLMV บังคับใช้อย่างรัดกุมตามกรอบขององค์การการค้าโลก (WTO) จะเป็นตัวแปรสำคัญในการยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศให้สามารถส่งออกสินค้าสู่ประเทศที่มีมาตรฐานและคุณภาพสูงอย่างสหภาพยุโรป และเข้าเป็นส่วนหนึ่งของห่วงโซ่คุณค่าโลก (GVCs) ได้ แต่ในอีกทางหนึ่งผลกระทบด้านมาตรฐานและคุณภาพก็ส่งผลกระทบเชิงลบต่อการค้าของไทยกับกลุ่มประเทศ CLMV ได้ เนื่องจากอาจถูกนำมาใช้เพื่อกีดกันการนำเข้าสินค้าจากต่างประเทศได้ ดังปรากฏช่วงการระบาดของโควิด-19 ที่มีการนำมาตรการด้านมาตรฐานสาธารณสุขมาบังคับใช้ในกระบวนการนำเข้า-ส่งออกอย่างเข้มงวดกระทั่งส่งผลกระทบเชิงลบต่อการค้าชายแดนและผ่านแดน

2) ผลกระทบด้านกระบวนการและขั้นตอน

การประกาศใช้มาตรการ NTMs กลุ่มประเทศ CLMV แม้จะมีการประกาศแจ้งเวียนไปยังประเทศคู่ค้าและรายงานไปยังองค์การการค้าโลก (WTO) แต่การบังคับใช้มาตรการ NTMs ได้เปิดช่องทางให้ประเทศผู้บังคับใช้สามารถเพิ่มกระบวนการที่สลับซับซ้อนมากขึ้นได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกระบวนการตรวจปล่อยสินค้าบริเวณด่านพรมแดนซึ่งหลาย ๆ ประเทศในกลุ่ม CLMV ยังมีความล่าช้าและส่งผลกระทบต่อต้นทุนและระยะเวลาดำเนินการของผู้ประกอบการ

3) ผลกระทบด้านเทคนิคที่กลายเป็นอุปสรรคทางการค้า

แม้ว่ามาตรการ NTMs ที่ประเทศไทยและกลุ่มประเทศ CLMV บังคับใช้อยู่จะมีลักษณะที่ใกล้เคียงกันและเป็นไปตามขอบเขตขององค์การการค้าโลก (WTO) แต่ในทางปฏิบัติพบว่ายังมีการใช้มาตรการเชิงเทคนิคมาสร้างอุปสรรคทางการค้า เช่น การกำหนดใบอนุญาตในขั้นตอนต่าง ๆ การกำหนดจำนวนการออกใบอนุญาตในแต่ละปี การกำหนดโควตาการนำเข้าสินค้า และการประกาศใช้มาตรการด้านภาษาท้องถิ่น เป็นต้น

4) ผลกระทบด้านต้นทุนประกอบการ

จากการศึกษาพบว่ามาตรการ NTMs ที่กลุ่มประเทศ CLMV บังคับใช้นั้นยังขาดความชัดเจนและมาตรฐานบริเวณด่านพรมแดนต่าง ๆ ส่งผลให้ผู้ประกอบการที่เกี่ยวข้องกับการค้าชายแดน ข้ามแดน และผ่านแดน เลือกใช้ช่องทางการดำเนินการด้านเอกสารผ่านตัวแทนนำเข้า-ส่งออก หรือ Shipping และ Fridge Forwarder หรือใช้วิธีการนำเข้า-ส่งออกผ่านผู้ประกอบการที่มีหุ้นส่วนสองสัญชาติ หรืออาศัยระบบเครือญาติเป็นตัวแทนในการนำเข้า-ส่งออก ซึ่งส่งผลกระทบต่อต้นทุนการประกอบการที่เพิ่มขึ้น

5) ผลกระทบจากการระบาดของโควิด-19

โดยหลักการองค์การการค้าโลก (WTO) และกรอบความตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียน (ASEAN Free Trade Area – AFTA) ได้มีการประชุมร่วมกันเพื่อกำหนดรายการสินค้าระหว่างกันว่าสินค้าประเภทใดไม่ควรมีมาตรการ NTMs ระหว่างกันในช่วงสถานการณ์การระบาดของโควิด-19 แต่ในทางปฏิบัติได้เกิดมาตรการ NTMs ใหม่ ๆ ในรูปแบบของกฎระเบียบแนวทางปฏิบัติที่เข้มงวดขึ้นดังเช่นกรณีการบังคับใช้มาตรการ SPS ในกระบวนการนำเข้าของสปป.ลาว ซึ่งเป็นไปตามมาตรฐานสากล แต่ช่วงการระบาดของโควิด-19 สปป.ลาว ได้ใช้มาตรการด้านสาธารณสุขและความปลอดภัยเพิ่มขึ้นจากกระบวนการและขั้นตอนปกติ เช่น มาตรการเปลี่ยนคนขับรถเป็นคนในประเทศ การกำหนดจำนวนรถที่สามารถตรวจปล่อยได้ในแต่ละวัน หรือการกำหนดให้มีการตรวจเชื้อโควิด-19 ในตู้สินค้าหรือต้นทางการผลิตตั้งแต่สวนและโรงงาน ดังนั้นหน่วยงานต้นทางในไทยคือกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ของไทยจึงต้องเรียกขอหนังสือรับรองผลการตรวจเชื้อโควิด-19 ผลการฉีดวัคซีน หรือผลการตรวจสอบคัดกรองบุคลากรในสวนหรือในโรงงานแนบไปกับใบขนส่งสินค้าโดยเฉพาะอย่างยิ่งการส่งออกไปยังประเทศปลายทางคือ จีน เพื่อสร้างความมั่นใจในกระบวนการตรวจปล่อยสินค้า โดยหลังสถานการณ์การระบาดของโควิด-19 คลี่คลายลง ความเข้มงวดในการบังคับใช้มาตรการในลักษณะดังกล่าวมีแนวโน้มที่ลดลงอย่างต่อเนื่อง

แนวทางการลดผลกระทบจาก NTMs

เป็นที่ประจักษ์ชัดว่าโดยสารัตถะของมาตรการ NTMs นั้นมิได้เป็นสิ่งไม่ดีทั้งหมด แต่เปรียบเสมือนเหรียญสองด้านซึ่งมีทั้งความจำเป็นในการกำหนดและควบคุมคุณภาพให้สินค้ามีมาตรฐาน ปลอดภัยต่อผู้บริโภค และมีความยั่งยืนในมิติสิ่งแวดล้อม แต่ในทางกลับกันมาตรการ NTMs เหล่านี้ก่อให้เกิดผลกระทบในทางลบโดยการเพิ่มต้นทุนของสินค้า ราคาที่สูงขึ้น รวมถึงอาจพัฒนาเป็นเครื่องมือในการกีดกันทางการค้าระหว่างประเทศได้ ดังนั้นการบังคับใช้มาตรการ NTMs จึงจำเป็นต้องคำนึงถึงความสมดุลของการบังคับใช้มาตรการ หากจำเป็นต้องใช้ NTMs ต้องมีการใช้อย่างรอบคอบ เท่าที่จำเป็น และรัดกุม เพื่อบรรเทาผลกระทบในทางลบจากมาตรการ โดยมีแนวทางดังต่อไปนี้

1) ภาครัฐแต่ละประเทศควรหมั่นสำรวจมาตรการ NTMs ที่บังคับใช้ในปัจจุบัน

เพื่อปรับปรุงให้มีการอัปเดตมาตรการให้มีความทันสมัยสอดคล้องกับมาตรฐานสากล ซึ่งได้กล่าวถึงดังกล่าวข้างต้นว่าการบังคับใช้มาตรการที่มีความสอดคล้องกับมาตรฐานสากลที่มีการอัปเดตอยู่เรื่อย ๆ สามารถยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขัน มีสภาพแวดล้อมที่ดึงดูดการค้าและการลงทุนจากต่างชาติ ขณะเดียวกันการสำรวจทบทวนมาตรการเหล่านี้มีส่วนช่วยขจัดมาตรการที่มีความซ้ำซ้อน หรือมีการบังคับใช้ซ้ำกันหลายหน่วยงานได้

2) การประกาศใช้มาตรการใหม่ในทุกประเทศควรออกแบบมาตรการ NTMs อย่างละเอียดโดยคำนึงถึงผลกระทบอย่างรอบด้าน

การใช้ต้นทุนที่น้อยที่สุด ส่งผลกระทบต่อการแข่งขันในตลาดน้อยที่สุด  สร้างมาตรการที่ชัดเจน คาดการณ์ได้ บังคับใช้เท่าที่จำเป็น และยึดโยงกับมาตรฐานสากล เพื่อเกิดประโยชน์สูงสุดต่อการไหลเวียนของการค้าข้ามแดน

3) การประเมินผลกระทบก่อนประกาศใช้มาตรการใหม่

มุ่งเน้นการรักษาสมดุลระหว่างผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการใช้มาตรการกับต้นทุนที่เกิดขึ้น มีกระบวนการยกร่างอย่างเป็นระบบผ่านการมีส่วนร่วมปรึกษาหารือของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทุกภาคส่วน

4) การพัฒนาสิ่งอำนวยความสะดวกทางการค้า (Trade Facilitations)

ตามแนวทางขององค์การการค้าโลก (WTO) หากไม่สามารถหลีกเลี่ยงการใช้มาตรการ NTMs ได้ เช่น การลดขั้นตอนด้านเอกสาร การตรวจสอบเอกสารล่วงหน้าก่อนสินค้าถึงประเทศปลายทาง หรือการเอื้อประโยชน์ให้ผู้ประกอบการ MSMEs สามารถเข้าถึงได้โดยง่าย

5) การสร้างความโปร่งใสในการบังคับใช้มาตรการ NTMs โดยการใช้เทคโนโลยีดิจิทัลมาเป็นเครื่องมือ

เพื่อทำให้ข้อมูลและกระบวนการยื่นขอรับเอกสารหนังสือรับรองต่าง ๆ สามารถดำเนินการออนไลน์ได้จากทั่วโลก เพิ่มความสะดวกในการปฏิบัติให้ถูกต้องตามมาตรการ มีระยะเวลาของการดำเนินการที่แน่นอน และลดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่

6) การเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับมาตรการ NTMs ให้สามารถเข้าถึงได้โดยง่าย

โดยการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับกฎระเบียบและมาตรการ NTMs ให้ผู้ประกอบการนำเข้า-ส่งออกและสาธารณชนสามารถเข้าถึง เข้าใจ และปฏิบัติตามได้อย่างถูกต้องมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการอำนวยความสะดวกทางการค้า ทั้งนี้มีกรณีศึกษาประเทศที่มีแนวทางปฏิบัติที่ดี เช่น ออสเตรเลีย ในปี ค.ศ. 2022 ที่ผ่านมามีจำนวนมาตรการ SPS ถึง 531 มาตรการ ซึ่งเป็นสัดส่วนที่ค่อนข้างสูง (สูงกว่าไทย) แต่เว็บไซต์ของกระทรวงเกษตรออสเตรเลียได้ให้ข้อมูลและความเข้าใจเกี่ยวกับมาตรการ NTMs ที่ชัดเจนและเข้าใจง่าย มีการอธิบายรายละเอียดเป็นคลิปวิดีโออธิบายตั้งแต่กระบวนการต้นน้ำในไร่ สวน ฟาร์ม ให้เกษตรกรตามกลุ่มประเภทต่าง ๆ สามารถปฏิบัติตามมาตรการได้ นอกจากนี้ยังเปิดเว็บไซต์ให้สาธารณชนสามารถขอรับข้อมูล หรือร้องเรียนมาตรการที่มีลักษณะเป็นอุปสรรคทางการค้าได้

ขณะที่แคนาดา ในปี ค.ศ. 2022 ที่ผ่านมามีมาตรการ SPS กว่า 1,420 มาตรการ แต่รัฐบาลแคนาดาได้จัดทำเว็บไซต์ที่เป็น One-stop service เพื่อรวบรวมการให้บริการทุกอย่าง มีข้อมูลแสดงรายละเอียดที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการนำเข้าสินค้าในแคนาดาทั้งหมด รวมถึงการแจกแจงเอกสารที่จำเป็นต่อการนำเข้า มีระบบการอัปโหลดเอกสารอ้างอิงเข้าสู่ระบบโดยอัตโนมัติ เพื่อให้กระบวนการนำเข้าสินค้าที่มีเอกสารรับรองจำนวนมากเป็นไปอย่างสะดวกและรวดเร็วยิ่งขึ้น สามารถลดความล่าช้าบริเวณด่านชายแดนได้

7) การกำหนดเอกสารหรือแบบฟอร์มเท่าที่จำเป็นและเรียบง่าย

จาการศึกษาพบว่า ประเทศที่เปิดเสรีการค้าในระดับสูง ๆ ได้ปรับรูปแบบการดำเนินการด้านเอกสารหรือแบบฟอร์มที่เป็นมาตรการ NTMs ให้มีความเรียบง่ายเพื่อลดผลกระทบจากการบังคับใช้มาตรการ NTMs โดยมีแนวปฏิบัติที่ดีคือ กรณีของเขตบริหารพิเศษฮ่องกง ซึ่งมีนโยบายส่งเสริมการค้าเสรีโดยให้ฮ่องกงเป็นท่าเรือเสรี (Free port) ไม่มีการจัดเก็บภาษีอากรทั้งขาเข้าและขาออก สามารถลดมาตรการและข้อจำกัดที่เกี่ยวข้องกับการนำเข้า-ส่งออกสินค้าได้เป็นจำนวนมาก โดยผู้ประกอบการนำเข้า-ส่งออกทั้งที่เป็นบริษัทหรือบุคคลทั่วไปสามารถดำเนินการเกี่ยวกับการปฏิบัติตามมาตรการ NTMs ผ่านทางเว็บไซต์ได้ด้วยตนเอง มีระบบการอัปโหลดเอกสารต่าง ๆ มี Digital Signature และแบบฟอร์มมีความกระชับไม่ยาวจนเกินไป

8) การกำหนดเอกสารหรือหนังสือรับรองที่เป็นสากลโดยการใช้ประโยชน์จากการบูรณาการความร่วมมือระดับภูมิภาค (Regional integration)

หรือการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจ (Economic integration) ที่มีอยู่แล้วมาเป็นกลไกในการกำหนดเอกสารและหนังสือรับรองที่เป็นมาตรการ NTMs ให้อยู่ในรูปแบบเดียวกันในกลุ่มประเทศสมาชิก สามารถลดผลกระทบจากมาตรการ NTMs ได้ โดยมีกรณีศึกษาของสหภาพยุโรปที่มีสมาชิกกว่า 27 ประเทศแต่มีเป้าหมายเพื่อลดภาระให้กับเจ้าหน้าที่และผู้ประกอบการ โดยผู้นำเข้า-ส่งออกทั้ง 27 ประเทศสามารถดำเนินการขอหนังสือรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าในระบบออนไลน์ได้ด้วยตนเองโดยไม่มีค่าใช้จ่าย ซึ่งกลุ่มประเทศ CLMV สามารถใช้กลไกความร่วมมือระหว่างประเทศทั้งระดับ ASEAN และ ACMECS มาผลักดันให้เกิดการพัฒนาระบบมาตรฐานระหว่างประเทศร่วมกันได้

แนวทางการลดผลกระทบจากมาตรการ NTMs ร่วมกันใน CLMVT

การสร้างความร่วมมือเกี่ยวกับมาตรการ NTMs ระหว่างประเทศในกลุ่มประเทศ CLMVT นั้นมิใช่การเริ่มต้นนับหนึ่งใหม่ แต่ทุกประเทศล้วนเคยมีประสบการณ์มาแล้วในระดับ ASEAN ซึ่งเป็นพื้นฐาน (Baseline) ที่สามารถนำมาต่อยอดปรับใช้กับกลุ่มประเทศ CLMVT ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ในระดับ ASEAN ภายใต้กรอบความตกลง ASEAN Trade in Goods Agreement หรือ ATIGA ที่เริ่มใช้ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2009 ได้มีกำหนดไว้อย่างชัดเจนใน Chapter ที่ 4 เรื่องการไม่คงไว้ซึ่งมาตรการ NTMs นอกเหนือจากที่กำหนดไว้ขององค์การการค้าโลก (WTO) และยังได้กำหนดแนวทางพื้นฐานในการอำนวยความสะดวกทางการค้า หรือ Trade facilitations 

ความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (Regional Comprehensive Economic Partnership – RCEP) มีรายละเอียดรวมทั้งสิ้น 20 ข้อบท (Chapters) และ 4 ภาคผนวก (Annex) โดยมีสาระสำคัญที่เกี่ยวข้องกับมาตรการ NTMs โดยตรงถึง 7 ข้อบท ได้แก่ บทที่ 2 การค้าสินค้า (ส่วน B มาตรการทางการค้าที่มิใช่ภาษี) บทที่ 3 ถิ่นกำเนิดสินค้า บทที่ 4 พิธีการศุลกากรและการอำนวยความสะดวกทางการค้า บทที่ 5 มาตรการสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช บทที่ 6 มาตรการ กฎระเบียบทางเทคนิค และกระบวนการตรวจสอบและรับรอง บทที่ 11 ทรัพย์สินทางปัญญา และบทที่ 16 การจัดซื้อจัดจ้างโดยภาครัฐ

พัฒนาการที่เกิดขึ้นจากกรอบความตกลง RCEP คือ การกำหนดให้ประเทศภาคีต้องยึดมั่นในหลักการขององค์การการค้าโลก (WTO) มีการประกาศแจ้งเตือนการบังคับใช้มาตรการใหม่ มีการเปิดเผยข้อมูลด้านมาตรการ ดำเนินการโดยกระบวนการที่ชัดเจน โปร่งใส และตรวจสอบได้ รวมถึงการใช้เอกสารและหนังสือรับรองผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ให้มากขึ้น อันจะนำมาซึ่งการลดผลกระทบจากการใช้มาตรการ NTMs ได้ในที่สุด ซึ่งที่ผ่านมากระบวนการเจรจาด้านมาตรการ NTMs เป็นไปในลักษณะทวิภาคีรายประเทศ หากกลุ่มประเทศ CLMVT สามารถใช้กรอบการเจรจาผ่านกรอบความร่วมมือระดับอนุภูมิภาค เช่น ACMECS ในการลดอุปสรรคจากมาตรการ NTMs ร่วมกันได้จะสามารถเพิ่มมูลค่าการค้าระหว่างกันและสร้างความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบของอนุภูมิภาคในเวทีโลกได้

นอกจากการผลักดันในกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศในกลุ่มประเทศ CLMVT และควรมีการพัฒนาความร่วมมือระหว่างประเทศในกลุ่มประเทศ CLMVT ตามแนวทางดังต่อไปนี้

1. การส่งเสริมความสัมพันธ์แบบทวิภาคีกับประเทศเพื่อนบ้านโดยการส่งเสริมบทบาทของคณะกรรมการชายแดนให้มีบทบาทด้านการค้าและการลงทุนมากขึ้น รวมทั้งการส่งเสริมบทบาทของท้องถิ่นในการร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้าน เพื่อประสานความร่วมมือในพื้นที่ชายแดน
2. การให้ความสำคัญกับความช่วยเหลือทางการค้า (Aid for trade) กับประเทศเพื่อนบ้าน เช่น การจัดหลักสูตรฝึกอบรมด้านเทคนิคการตรวจสอบสินค้า การจัดสัมมนาเพื่อถ่ายทอดประสบการณ์ของเจ้าหน้าที่ระดับท้องถิ่นชายแดนเพื่อส่งเสริมความสัมพันธ์ที่ดีในระดับท้องถิ่นและระดับด่านชายแดน รวมทั้งการจัดกิจกรรมส่งเสริมการค้าในระดับพื้นที่ชายแดน
3. ส่งเสริมการท่องเที่ยวชายแดนเพื่อนำไปสู่การนำเข้าและการส่งออกอย่างไม่เป็นทางการ เพื่อเป็นฐานในการการค้าชายแดนอย่างเป็นทางการ

ขณะที่บทบาทของไทยในการบรรเทาผลกระทบจากมาตรการ NTMs ควรนำระบบดิจิทัลมาใช้แก้ปัญหาการบังคับใช้มาตรการ NTMs ของประเทศเพื่อนบ้าน ทั้งการรายงานของภาคเอกชน การติดตามผลการแก้ปัญหา แนวทางการแก้ปัญหา การเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนมีบทบาทร่วมในกระบวนการที่เกี่ยวข้องกับการประกาศใช้มาตรการ NTMs ของประเทศเพื่อนบ้านทั้งระดับท้องถิ่นและระดับประเทศ การกำหนดแผนงานระยะยาวเพื่อลดมาตรการทางการค้าที่บังคับใช้กรณีการกำหนดโควตาและการขออนุญาตการนำเข้า การเตรียมการนำมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมมาบังคับใช้กับการนำเข้าสินค้าจากประเทศเพื่อนบ้าน เพื่อรองรับมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมที่บังคับใช้กับสินค้าส่งออกไปยังประเทศพัฒนาแล้ว และการประสานการดำเนินงานร่วมกันของหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องทั้งการแลกเปลี่ยนข้อมูล การประสานการดำเนินงาน ทั้งระดับท้องถิ่นและระดับประเทศ

บทสรุป

แม้การบังคับใช้มาตรการ NTMs ในกลุ่มประเทศ CLMV และไทยจะยังคงมีแนวโน้มที่เพิ่มขึ้นของจำนวนมาตรการที่ประกาศใช้ซึ่งหลายมาตรการยังมีความจำเป็น และเป็นรากฐานสำคัญในการพัฒนาสินค้าส่งออกให้ได้มาตรฐานและคุณภาพสอดคล้องกับมาตรฐานสากล อันจะนำมาซึ่งการยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศและอนุภูมิภาค โดยมิอาจปฏิเสธได้ว่ามาตรการ NTMs ที่ใช้ในหลายประเทศยังคงมีเจตจำนงเบื้องหลังในการปกป้องตลาดภายในประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องการกำหนดโควตา การกำหนดจำนวนใบอนุญาตนำเข้า หรือการแทรกแซงอุดหนุนจากภาครัฐ เป็นต้น การจะบังคับใช้มาตรการ NTMs ให้เกิดประโยชน์สูงสุดร่วมกันของอนุภูมิภาคได้นั้นจะต้องตั้งอยู่บนหลักของการใช้ “เท่าที่จำเป็น ง่ายดาย โปร่งใส ตรวจสอบได้และใช้ระบบอิเล็กทรอนิกส์ให้มากขึ้น” ดังปรากฏกรณีศึกษาของหลาย ๆ ประเทศซึ่งเปิดช่องทางให้ประชาคมระหว่างประเทศสามารถเข้าถึงฐานข้อมูลมาตรการ NTMs การกำหนดกระบวนการทางเอกสารที่ชัดเจนและง่ายดาย การใช้เอกสารหรือแบบฟอร์มที่เป็นสากล รวมถึงการเปิดช่องทางการรับเรื่องร้องเรียนมาตรการ NTMs ที่ต้องสงสัยว่าเป็นการกีดกันทางการค้าให้ผู้ประกอบการสามารถส่งเรื่องถึงหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยตรงได้ เป็นต้น หรือกรณีความตกลง RCEP ซึ่งสาระส่วนใหญ่เกี่ยวข้องกับมาตรการ NTMs แม้จะไม่สามารถนำมาซึ่งการลดหรือควบคุมจำนวนมาตรการ NTMs ลงได้ เนื่องจากหลายกรณียังเป็นช่องทางในการปกป้องการค้าภายในของหลายประเทศ แต่พัฒนาการที่เกิดขึ้นจากกรอบความตกลง RCEP คือ ประเทศภาคีต้องยึดมั่นในหลักการขององค์การการค้าโลก (WTO) ที่มีการประกาศแจ้งเตือนการบังคับใช้มาตรการใหม่ มีการเปิดเผยข้อมูลด้านมาตรการ ดำเนินการโดยกระบวนการที่ชัดเจน โปร่งใส และตรวจสอบได้ รวมถึงการใช้เอกสารและหนังสือรับรองผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ให้มากขึ้น ควบคู่กับการพัฒนาสิ่งอำนวยความสะดวกทางการค้า (Trade facilitation) อันจะนำมาซึ่งการลดผลกระทบจากการใช้มาตรการ NTMs ได้ในที่สุด ซึ่งที่ผ่านมากระบวนการเจรจาด้านมาตรการ NTMs ในกลุ่มประเทศ CLMVT เป็นไปในลักษณะทวิภาคีรายประเทศ ดังนั้นหากไทยและกลุ่มประเทศ CLMV สามารถใช้กรอบการเจรจาผ่านกรอบความร่วมมือ ACMECS โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการแสวงหาแนวทางการลดอุปสรรคจากมาตรการ NTMs ร่วมกันได้จะเป็นตัวแปรสำคัญในการเพิ่มมูลค่าการค้าระหว่างกันและสร้างความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบของอนุภูมิภาค CLMVT ในเวทีโลกได้

หมายเหตุ : บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของรายงานวิจัยโครงการประเมินมาตรการทางการค้าที่มิใช่ภาษี (Non-Tariff Measures: NTMs) และผลกระทบต่อการค้าและความสามารถในการแข่งขันของกลุ่มประเทศ CLMV กับประเทศไทย  โดย สถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (องค์การมหาชน)

[1] นักวิจัยอาวุโส สำนักพัฒนาและส่งเสริมการวิจัย สถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (องค์การมหาชน)

รายการอ้างอิง

Canada, Government of. (2022). “Importing into Canada.” Government of Canada. https://www.canada.ca/en/services/business/trade/import.html.

Commission, European. (2022). Access2Markets. https://trade.ec.europa.eu/access-to-markets/en/results?product=08134065&origin=TH&destination=ES.

Department of Agriculture, Fisheries and Forestry, Australian Government. (2022). “Trade and market access.” Non-tariff measures. https://www.agriculture.gov.au/biosecurity-trade/market-access-trade/non-tariff-measures#nontariff-measures-from-farm-to-export.

United Nations. (2019). ASIA-PACIFIC TRADE AND INVESTMENT REPORT 2019: Navigating Non-tariff Measures towards Sustainable Development. United Nations publication.

WTO, World Trade Organization. (2023). I-TIP Goods: Integrated analysis and retrieval of notified non-tariff measures. http://i-tip.wto.org/goods/Forms/MemberView.aspx?mode=modify&action=search.

สำนักงานปลัดกระทรวงพาณิชย์. (2023, สิงหาคม). การค้าระหว่างประเทศของไทยกับประเทศต่าง ๆ. สืบค้นจาก สำนักงานปลัดกระทรวงพาณิชย์ : https://tradereport.moc.go.th/Report/Default.aspx?Report=TradeThSummary

CLMVT กอปร์ธรรม นีละไพจิตร