บทความโดย
นวพล ภิญโญอนันตพงษ์
ลิขิต ยังคง
จิรัฏฐ์ พงศ์ธนุพัฒนา
ภัทราวดี พรไทย
สำหรับตอนที่ 3 ผู้เขียนได้รวบรวมประเด็นเกี่ยวกับกรอบวินัยการคลัง (Fiscal rules) ซึ่งถือเป็นกลไกหนึ่งที่ช่วยเสริมสร้างความรับผิดชอบของรัฐบาลต่อฐานะการคลัง โดยเฉพาะความยั่งยืนด้านหนี้ ผ่านการกำหนดเกณฑ์ต่าง ๆ ทั้งในรูปของตัวเลข (Numerical rules) หรือกระบวนการ (Procedural rules) เพื่อป้องกันการใช้จ่าย หรือกู้เงินที่สูงเกินความจำเป็นของรัฐบาล ทั้งนี้ กรอบวินัยการคลังที่มีประสิทธิภาพควรเป็นกลไกที่ช่วยเสริมสร้างการดำเนินนโยบายการคลังแบบต่อต้านวัฏจักรเศรษฐกิจ (Counter-cyclical) และต้องไม่กลายเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินนโยบายการคลังเพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ณ เวลานั้น ๆ
อย่างไรก็ดี ในช่วงเวลาระยะสั้น ความยั่งยืนทางการคลังกับนโยบายการคลังแบบ Counter-cyclical มักมีความสัมพันธ์ที่ขัดแย้งกัน (Trade-off) การกำหนดกรอบวินัยการคลังจึงอาจตอบโจทย์ได้เพียงด้านใดด้านหนึ่ง แต่ไม่เอื้อต่ออีกด้านหนึ่ง และอาจทำให้ผลสัมฤทธิ์จากการมีกรอบวินัยการคลังไม่เป็นไปตามหลักการดำเนินนโยบายการคลังที่ดีเท่าที่ควร เนื้อหาในตอนที่ 3 นี้ จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อรวบรวมข้อเท็จจริงและข้อถกเถียงเกี่ยวกับ (1) กรอบแนวคิดของกรอบวินัยการคลังแต่ละประเภท (2) แนวทางในการเสริมสร้างประสิทธิผลของกรอบวินัยการคลัง (3) กรอบวินัยการคลังของประเทศไทย และ(4) ข้อเสนอแนะสำหรับประเทศไทย โดยมีสาระสำคัญ ดังนี้
3.1 กรอบแนวคิดของกรอบวินัยการคลังแต่ละประเภท
ประเภทของกรอบวินัยการคลังสามารถแบ่งออกได้เป็น 4 ประเภท ตามการบริหารจัดการ
การคลัง กล่าวคือ กรอบด้านหนี้ กรอบด้านดุลการคลัง กรอบด้านรายจ่าย และกรอบด้านรายได้ ซึ่งมีจุดเด่นและความท้าทายที่แตกต่างกัน (จะนำเสนอเฉพาะกรอบวินัยการคลังในรูปของตัวเลขเท่านั้น) ดังนี้
3.1.1 กรอบด้านหนี้ เป็นกรอบที่มุ่งเน้นไปที่ความยั่งยืนด้านหนี้ผ่านการกำหนดเพดานของระดับหนี้โดยตรง โดยทั่วไปมักกำหนดในรูปของสัดส่วนหนี้คงค้าง (Gross debt) ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (Gross Domestic Product: GDP) (ส่วนใหญ่กำหนดไว้อยู่ที่ร้อยละ 60 โดยตัวอย่าง
การกำหนดของระดับสัดส่วนหนี้คงค้างต่อ GDP ปรากฏตามแผนภาพที่ 3.1)นอกจากนี้ ยังมีบางประเทศที่กำหนดกรอบด้านหนี้ในรูปแบบอื่น เช่น สัดส่วนหนี้สุทธิ (Net debt) ต่อ GDP ซึ่งเป็นสัดส่วนของหนี้คงค้าง หลังหักสินทรัพย์ทางการเงินที่มีสภาพคล่อง (Liquid financial assets)) โดยประเทศที่มีการใช้รูปแบบดังกล่าว ได้แก่ ประเทศสหราชอาณาจักร ซึ่งกำหนดให้สัดส่วน Net debt to GDP ในอีก 5 ปีข้างหน้าต้องลดลงจากสัดส่วนในปี 2023 นอกจากนี้ ยังมีประเทศออสเตรเลียและนิวซีแลนด์ที่มีการนำสัดส่วนดังกล่าวมาใช้ในการกำหนดแผนการคลัง แต่ไม่ได้กำหนดเป็นกรอบวินัยที่มีผลบังคับใช้ทางกฎหมาย สำหรับประเทศสหรัฐอเมริกามีการกำหนดเพดานหนี้ในรูปของเม็ดเงิน โดยข้อมูล ณ เดือนสิ้นเมษายน 2566 ระดับเพดานกำหนดไว้อยู่ที่ 31.4 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ทั้งนี้ ตัวเลขดังกล่าวมีการทบทวนโดยรัฐสภาเพื่ออนุมัติขยายระดับเพดานที่เหมาะสมอย่างต่อเนื่อง (แผนภาพที่ 3.2)
ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่า ระดับเพดานหนี้ที่เป็นกรอบวินัยการคลังอาจไม่ได้หมายถึงระดับหนี้สูงสุดที่ระบบการคลังหรือระบบเศรษฐกิจยอมรับได้ (หนี้รัฐบาลที่สูงเกินกว่าจุดนั้นจะนำไปสู่การผิดชำระหนี้ หรือเกิดวิกฤตการคลัง) เสมอไป แต่อาจสะท้อนถึงระดับหนี้สูงสุดในระยะปานกลางถึงระยะยาวที่รัฐบาลต้องการคงไว้เพื่อให้ยังมีพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal space) เหลืออยู่ในยามวิกฤตฉุกเฉิน โดยจากการทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวข้องจะเห็นได้ว่า ระดับเพดานหนี้สูงสุดที่อาจนำไปสู่วิกฤตอยู่สูงเกินกว่าร้อยละ 60 ต่อ GDP เกือบทั้งสิ้น (ยกเว้นกรณีของประเทศกำลังพัฒนาที่พึ่งพาแหล่งเงินทุนจากต่างประเทศสูง) (ตารางที่ 3.1)
กรอบวินัยการคลังด้านหนี้มีจุดเด่นในด้านความชัดเจนเรียบง่าย และเอื้อต่อ
การสื่อสารหรือตรวจสอบโดยสาธารณะ โดยจากฐานข้อมูลกรอบวินัยการคลัง (Fiscal Rules Dataset)
ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) พบว่า มี 85 ประเทศทั่วโลก
ที่มีการกำหนดใช้กรอบด้านหนี้เพื่อควบคุมวินัยการคลัง อย่างไรก็ดี เนื่องจากกรอบด้านหนี้เป็นการกำหนดเป้าหมายในระยะปานกลางถึงระยะยาว จึงทำให้มีข้อจำกัดในเรื่องของความชัดเจนในทางปฏิบัติในระยะสั้น และอาจขาดแรงจูงใจหรือเป็นอุปสรรคต่อการจัดทำนโยบายการคลังแบบ Counter-cyclical โดยเฉพาะ
ในกรณีที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจที่ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (Gross Domestic Product: GDP) มีการหดตัวรุนแรง ในขณะที่ยอดหนี้คงค้างของรัฐบาลเพิ่มขึ้น นอกจากนี้ การเปลี่ยนแปลงของหนี้รัฐบาลอาจเป็นผลมาจากปัจจัยอื่นที่อยู่นอกเหนือการควบคุมของรัฐบาล อาทิ อัตราดอกเบี้ย อัตราแลกเปลี่ยน ภาระจากการค้ำประกัน ซึ่งอาจทำให้ยอดหนี้เกินกรอบที่กำหนดแม้ว่ารัฐบาลจะมีการรักษาวินัยแล้วก็ตาม
แผนภาพที่ 3.1 ตัวอย่างเพดานและผลการดำเนินงานจริงของสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ในต่างประเทศ
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/04/image.png)
แผนภาพที่ 3.2 แนวโน้มเพดานหนี้รัฐบาลของสหรัฐอเมริกา
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/04/image-1.png)
ตารางที่ 3.1 วรรณกรรมเกี่ยวกับระดับเพดานหนี้สาธารณะในต่างประเทศ
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/04/image-2-737x593.png)
3.1.2 กรอบด้านดุลการคลัง โดยทั่วไปจะถูกกำหนดในรูปของสัดส่วนดุลการคลังต่อ GDP
อยู่ที่ไม่เกินร้อยละ 3 อาทิ ในกรณีของประเทศสมาชิกกลุ่มสหภาพยุโรป (European Union: EU) ประเทศสมาชิกสหภาพเงินตราแคริบเบียนตะวันออก (Eastern Caribbean Currency Union)[1] ประเทศสมาชิกสหภาพเศรษฐกิจและการเงินแห่งแอฟริกาตะวันตก (West African Economic and Monetary Union: WAEMU)[2] เป็นต้น ข้อดีของกรอบด้านดุลการคลังคือเป็นกรอบที่กำหนดเกณฑ์สำหรับการจัดทำงบประมาณที่ชัดเจน และเอื้อต่อการรักษาความยั่งยืนด้านหนี้ในระยะยาว มีความชัดเจนเรียบง่ายในการสื่อสารหรือตรวจสอบโดยสาธารณะเช่นกัน โดยจาก Fiscal Rules Dataset ของ IMF พบว่า มี 93 ประเทศทั่วโลกที่ใช้กรอบดุลการคลังเพื่อควบคุมวินัยการคลัง
อย่างไรก็ดี กรอบสัดส่วนดุลการคลังต่อ GDP อาจทำให้เกิดข้อจำกัดในการดำเนินนโยบายการคลังแบบ Counter-cyclical โดยเฉพาะในช่วงวิกฤตเช่นกัน นอกจากนี้ รัฐบาลอาจเลือกลดทอนรายจ่ายที่มีแรงกดดันทางการเมืองน้อย แต่มีผลต่อการยกระดับขีดความสามารถของประเทศในระยะยาว (เช่น รายจ่ายด้านการศึกษา หรือด้านโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ เป็นต้น) เพื่อให้การขาดดุลการคลังเป็นไปตามกรอบที่กำหนด ซึ่งในกรณีดังกล่าว กรอบด้านดุลการคลังอาจส่งผลกระทบต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ และความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาวได้เช่นกัน
3.1.3 กรอบด้านรายจ่าย โดยทั่วไปจะกำหนดในรูปของเพดานอัตราการขยายตัว โดยอาจกำหนดเป็นตัวเลขคงที่ เช่น ประเทศเปรู ฝรั่งเศส อิสราเอล เป็นต้น หรือกำหนดให้ขยายตัวไม่เกินอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะปานกลาง เช่น ประเทศสเปน เดนมาร์ก ลักเซมเบิร์ก มองโกเลีย เป็นต้น นอกจากนี้ มีบางประเทศที่กำหนดกรอบรายจ่ายในรูปของสัดส่วนต่อ GDP เช่น ประเทศบัลแกเรีย เดนมาร์ก นามีเบีย เป็นต้น นอกจากนี้ การกำหนดกรอบด้านรายจ่ายมักจะมีการกำหนดประเภทรายจ่ายที่ไม่ต้องนำมาคำนวณในการปฏิบัติตามกรอบ อาทิ รายจ่ายดอกเบี้ย รายจ่ายลงทุน รายจ่ายเกี่ยวกับความมั่นคง (ตารางที่ 3.2)ทั้งนี้ จาก Fiscal Rules Dataset ของ IMF พบว่า มี 55 ประเทศทั่วโลกที่ใช้กรอบด้านรายจ่ายเพื่อควบคุมวินัยการคลัง
ตารางที่ 3.2 ตัวอย่างรายจ่ายที่ไม่ถูกนำมาคำนวณการปฏิบัติตามกรอบวินัยการคลังด้านจ่าย
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/04/image-3-599x81.png)
ข้อดีของการใช้กรอบวินัยด้านรายจ่ายคือ เป็นกรอบที่กำหนดเกณฑ์สำหรับใช้ในการจัดทำงบประมาณที่ชัดเจน มีความชัดเจนเรียบง่ายในการสื่อสารหรือตรวจสอบโดยสาธารณะ และเอื้อต่อการดำเนินนโยบายการคลังแบบ Counter-cyclical เนื่องจากรัฐบาลจะสามารถคงระดับของวงเงินงบประมาณรายจ่ายเพื่อกระตุ้น/ฟื้นฟูเศรษฐกิจได้โดยเฉพาะในยามวิกฤต รวมไปถึงยังสามารถจำกัดการขยายตัวของงบประมาณในกรณีที่รัฐบาลมีรายได้พิเศษเข้ามา อย่างไรก็ดี หากรัฐบาลมีการใช้กรอบด้านรายจ่ายเพียงประเภทเดียวอาจทำให้เกิดช่องโหว่ในการจัดทำงบประมาณเต็มกรอบที่กำหนดโดยไม่คำนึงความสามารถในการจัดเก็บรายได้ได้เช่นกัน
3.1.4 กรอบด้านรายได้ จาก Fiscal Rules Dataset ของ IMF พบว่า มี 17 ประเทศทั่วโลกที่ใช้กรอบด้านรายได้เพื่อควบคุมวินัยการคลัง โดยสามารถแบ่งออกเป็นประเทศที่กำหนด (1) เกณฑ์ขั้นต่ำของสัดส่วนรายได้ต่อ GDP เพื่อรักษาระดับความสามารถในการจัดเก็บรายได้ของประเทศ อาทิ กลุ่มประเทศสมาชิก WAEMUและ (2) เพดานสูงสุดเพื่อป้องกันการขึ้นภาษีในระดับสูงจนเป็นภาระต่อประชาชน/ภาคเอกชนจนเกินควร อาทิ ประเทศเบลเยียม ทั้งนี้ กรอบด้านรายได้เพียงอย่างเดียวอาจไม่สร้างแรงจูงใจในการดำเนินนโยบายการคลังแบบ Counter-cyclical (ยกเว้นกรณีที่กำหนดเกณฑ์การใช้จ่ายจากรายได้พิเศษ) เนื่องจากรัฐบาลอาจเลือกที่จะจัดทำงบประมาณสูงเกินจำเป็นได้ นอกจากนี้ กรอบด้านรายได้อาจมีข้อจำกัดในการสื่อสารและตรวจสอบโดยสาธารณะ เนื่องจากความสามารถในการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลมีความผันผวนและอ่อนไหวกับวัฏจักรเศรษฐกิจสูง
ตารางที่ 3.3 เปรียบเทียบข้อดีข้อเสียของกรอบวินัยการคลังแต่ละประเภท
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/04/image-4-658x449.png)
3.2 แนวทางในการเสริมสร้างประสิทธิผลของกรอบวินัยการคลัง
3.2.1 กำหนดชุดกรอบวินัยการคลังที่ประกอบด้วยกรอบหลายประเภท จากแผนภาพที่ 3.3 สะท้อนให้เห็นว่า ประเทศที่ใช้กรอบวินัยการคลังเพียงประเภทใดประเภทหนึ่งมีเพียงส่วนน้อย (15 ประเทศ) ในขณะที่ประเทศส่วนใหญ่จะเลือกใช้กรอบวินัยการคลังหลายประเภทควบคู่กัน โดยชุดกรอบวินัยการคลังที่มีการเลือกใช้มากที่สุด คือ กรอบด้านหนี้+กรอบด้านดุลการคลัง+กรอบด้านรายจ่าย (35 ประเทศ) รองลงมาคือ กรอบด้านหนี้+กรอบด้านดุลการคลัง (26 ประเทศ)
แผนภาพที่ 3.3 เปรียบเทียบการใช้กรอบวินัยแต่ละประเภทของต่างประเทศ
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/04/image-5-756x349.png)
3.2.2 กำหนดกรอบวินัยการคลังที่ควบคุมถึงองค์ประกอบของรายได้และรายจ่าย อาทิ
(1) การจำกัดการใช้จ่ายจากรายได้พิเศษ อาทิ ประเทศเนเธอร์แลนด์ ที่กำหนดให้รัฐบาลต้องนำร้อยละ 50 ของรายได้พิเศษไปใช้ชำระหนี้ และอีกร้อยละ 50 นำไปพิจารณาเพื่อลดภาระภาษีหรือภาระเงินนำส่งประกันสังคมให้กับประชาชน (2) กำหนดวัตถุประสงค์ของการทำนโยบายการคลังแบบขาดดุลให้เป็นไปเพื่อการลงทุนเท่านั้น (Golden rules) อาทิ ประเทศสหราชอาณาจักร มาเลเซีย และไทย (3) เกณฑ์เพื่อเสริมสร้างความเป็นกลางต่อดุลการคลัง (Pay as you go) อาทิ ประเทศสหรัฐอเมริกา และญี่ปุ่น ที่มีการกำหนดให้กรณีที่มีการเสนอมาตรการที่ส่งผลกระทบเชิงลบต่อฐานะการคลัง จะต้องมีการเสนอมาตรการคู่ขนานเพื่อชดเชยผลกระทบดังกล่าวนั้น ๆ ด้วยเสมอ
3.2.3 กำหนดกรอบสัดส่วนดุลการคลังต่อ GDP หลังขจัดผลของวัฏจักรเศรษฐกิจแล้ว
(Cyclical adjustment) เพื่อให้รัฐบาลสามารถจัดทำนโยบายการคลังแบบ Counter-cyclical ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยตัวอย่างของประเทศที่ใช้แนวทางดังกล่าว อาทิ กลุ่มประเทศสมาชิก EU อย่างไรก็ตาม เกณฑ์การคำนวณเพื่อขจัดผลของวัฏจักรเศรษฐกิจค่อนข้างมีความเป็นอัตนัย (Subjective) สูง ซึ่งอาจทำให้เกิดความซับซ้อนและยากต่อการสื่อสารและตรวจสอบโดยสาธารณะได้
3.2.4 เพิ่มวรรคท้ายสำหรับยกเว้นการปฏิบัติตามกรอบวินัยการคลัง (Escape clause)
เพื่อเอื้อต่อการดำเนินนโยบายการคลังแบบ Counter-cyclical ในกรณีเกิดวิกฤต ประเทศส่วนใหญ่ทั่วโลกได้มีการกำหนด Escape clause กับกรอบวินัยการคลังเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน หลังจากวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ ในปี 2008 โดยปัจจุบันประมาณร้อยละ 60 ของประเทศที่มีการใช้กรอบวินัยการคลังจะมีการกำหนด Escape clause ไว้ในกฎหมายด้วย (เพิ่มขึ้นจากประมาณร้อยละ 25 ในปี 2000)
3.3 กรอบวินัยการคลังของประเทศไทย
สำหรับกรอบวินัยการคลังของประเทศไทยที่ใช้อยู่ในปัจจุบันเป็นกฎเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 (พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ) และพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 (พ.ร.บ. หนี้สาธารณะฯ) โดยมีรายละเอียดแบ่งตามประเภทกรอบวินัยตามตอนที่ 3 ได้ ดังนี้
3.3.1 กรอบด้านหนี้
(1) กรอบสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ตามมาตรา 50 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ปัจจุบัน (ณ เดือนมิถุนายน 2566) กำหนดไว้ที่ไม่เกินร้อยละ 70 โดยคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ (คณะกรรมการฯ) เป็นผู้มีหน้าที่และอำนาจในการกำหนดกรอบสัดส่วนดังกล่าว และสามารถพิจารณาทบทวนปรับกรอบให้มีความสอดคล้องเหมาะสมกับสถานการณ์ในแต่ละช่วงเวลาได้
ทั้งนี้ ในช่วงก่อนเกิดวิกฤตโควิด คณะกรรมการฯ ได้กำหนดกรอบสัดส่วนดังกล่าวไว้อยู่ที่ไม่เกินร้อยละ 60 ต่อ GDP ก่อนที่จะมีการพิจารณาทบทวนปรับกรอบดังกล่าวขึ้นเป็นไม่เกินร้อยละ 70 ต่อ GDP ในปีงบประมาณ 2564 เพื่อรองรับการกู้เงินภายใต้พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 (พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19ฯ) และพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจและสังคม จากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 เพิ่มเติม พ.ศ. 2564 (พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19 เพิ่มเติมฯ) รวมถึงการกู้ชดเชยขาดดุลตามแผนการคลังระยะปานกลาง
(2) กรอบสัดส่วนอื่น ๆ เพื่อเป็นการบริหารความเสี่ยงด้านหนี้
นอกเหนือจากกรอบสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ซึ่งเป็นกรอบวินัยการคลัง
ที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจเชิงนโยบายของรัฐบาลโดยตรงแล้ว มาตรา 50 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ยังได้กำหนดกรอบวินัยการคลังเพื่อเป็นกรอบในการบริหารความเสี่ยงด้านหนี้ที่เหมาะสม ได้แก่ (1) สัดส่วนภาระหนี้ของรัฐบาล ต่อประมาณการรายได้ประจำปีงบประมาณ ต้องไม่เกินร้อยละ 35 (2) สัดส่วนหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศ ต่อหนี้สาธารณะทั้งหมด ต้องไม่เกินร้อยละ 10 และ (3) สัดส่วนหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศ ต่อรายได้จากการส่งออกสินค้าและบริการ ต้องไม่เกินร้อยละ 5 (สถานะล่าสุด ณ วันที่ 30 มิถุนายน 2566 มีสัดส่วนจริงอยู่ที่ร้อยละ 61.15 ต่อ GDP)
3.3.2 กรอบด้านดุลการคลัง
กรอบด้านดุลการคลังได้บัญญัติไว้ในมาตรา 21 แห่ง พ.ร.บ. หนี้สาธารณะฯ
ซึ่งกำหนดให้กรอบการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณหรือเมื่อมีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ ต้องไม่เกินวงเงินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม รวมกับอีกร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนเงินต้น ทั้งนี้ ตัวเลขกรอบดังกล่าว
ถูกกำหนดไว้ในมาตรา 21 แห่ง พ.ร.บ. หนี้สาธารณะฯ และไม่มี Escape clause สำหรับกรณีที่ฉุกเฉินจำเป็น
3.3.3 กรอบด้านรายจ่าย
ประเทศไทยไม่มีกรอบด้านรายจ่ายที่ควบคุมวงเงินงบประมาณรายจ่ายในภาพรวม แต่มีกรอบด้านรายจ่ายที่ควบคุมองค์ประกอบของรายจ่ายแต่ละประเภท ดังนี้
(1) กรอบสัดส่วนรายจ่ายลงทุน ตามมาตรา 20 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และต้องไม่น้อยกว่าวงเงินส่วนที่ขาดดุลของงบประมาณประจำปีนั้น ทั้งนี้ ตัวเลขกรอบดังกล่าวถูกกำหนดไว้ในมาตรา 20 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ โดยมีการกำหนด Escape clause ไว้ในวรรคท้ายของสำหรับกรณีที่ไม่สามารถดำเนินการได้ ให้แสดงเหตุผลความจำเป็นและมาตรการในการแก้ไขต่อรัฐสภาพร้อมกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติประมาณรายจ่ายประจำปี
ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2564 วงเงินรายจ่ายลงทุนตามเอกสารงบประมาณมีจำนวนอยู่ที่ 649,310 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 19.76 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ต่ำกว่าเกณฑ์ร้อยละ 20 ในขณะที่ปีงบประมาณ 2565 มีวงเงินรายจ่ายลงทุนอยู่ที่ 611,933 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 19.74 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ต่ำกว่าเกณฑ์ร้อยละ 20 และต่ำกว่าวงเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุล ซึ่งเป็นผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรค COVID-19 ที่ทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลในระดับสูงจากความสามารถในการจัดเก็บรายได้ที่ลดลง ประกอบกับรัฐบาลยังมีรายจ่ายอื่น ๆ ที่จำเป็นหรือไม่สามารถลดทอนได้ โดยเฉพาะรายจ่ายในการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบและฟื้นฟูเศรษฐกิจ นอกจากนี้ วงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2565 ยังปรับตัวลดลง ทำให้รัฐบาลมีพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal space)
ในการจัดสรรรายจ่ายลงทุนลดลงตามไปด้วย
(2) กรอบสัดส่วนรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉิน
หรือจำเป็น ตามมาตรา 11 (4) ของ พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ต้องไม่น้อยกว่าร้อยละ 2.0 แต่ไม่เกินร้อยละ 3.5 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยคณะกรรมการฯ เป็นผู้มีหน้าที่และอำนาจในการกำหนดกรอบสัดส่วนดังกล่าว และสามารถพิจารณาทบทวนปรับกรอบให้มีความสอดคล้องเหมาะสมกับสถานการณ์ในแต่ละช่วงเวลาได้
ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2563 คณะกรรมการฯ ได้มีการทบทวนปรับกรอบบน (Upper bound) ของสัดส่วนดังกล่าวเป็นไม่เกินร้อยละ 7.5 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีเป็นการชั่วคราว เพื่อให้รัฐบาลมีวงเงินเพียงพอสำหรับรองรับมาตรการเพื่อดูแลและบรรเทาผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรค COVID-19 และปัญหาภัยพิบัติที่เกิดขึ้นในปีงบประมาณ 2563 ซึ่งรัฐบาลไม่ได้ตั้งงบประมาณรองรับไว้
(3) กรอบสัดส่วนรายจ่ายเพื่อการชำระคืนต้นเงินกู้ของรัฐบาลและหน่วยงาน
ของรัฐซึ่งรัฐบาลรับภาระ ตามมาตรา 11 (4) ของ พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ต้องไม่น้อยกว่าร้อยละ 2.5 แต่ไม่เกินร้อยละ 4 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยคณะกรรมการฯ เป็นผู้มีหน้าที่และอำนาจในการกำหนดกรอบสัดส่วนดังกล่าว และสามารถพิจารณาทบทวนปรับกรอบให้มีความสอดคล้องเหมาะสมกับสถานการณ์ในแต่ละช่วงเวลาได้
ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2563 คณะกรรมการฯ ได้มีการทบทวนปรับกรอบล่าง (Lower bound) ของสัดส่วนดังกล่าวเป็นไม่ต่ำกว่าร้อยละ 1.5 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีเป็นการชั่วคราว เพื่อรองรับการโอนวงเงินรายจ่ายเพื่อการชำระคืนต้นเงินกู้ของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐซึ่งรัฐบาลรับภาระ ไปใช้สำหรับรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น และต่อมาในปีงบประมาณ 2564 คณะกรรมการฯ ได้ปรับกรอบล่างสู่ระดับเดิมที่ไม่ต่ำกว่าร้อยละ 2.5 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และพิจารณาปรับกรอบบนขึ้นเป็นไม่เกินร้อยละ 4 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี
3.3.4 กรอบด้านรายได้
ประเทศไทยไม่มีกรอบวินัยการคลังด้านรายได้
3.3.5 กรอบด้านอื่น ๆ
นอกเหนือจากกรอบวินัยด้านหนี้ ดุลการคลัง และรายจ่ายแล้ว ประเทศไทยยังมีกรอบวินัยการคลังเพื่อควบคุมการอนุมัติการดำเนินการต่าง ๆ ของรัฐบาลที่ (อาจ) ผูกพันงบประมาณในอนาคต (กรอบด้านการอนุมัติผูกพันงบประมาณ) (Commitment Rules) ประกอบด้วย
(1) กรอบสัดส่วนอัตรายอดคงค้างรวมทั้งหมดของภาระที่รัฐต้องรับชดเชยค่าใช้จ่ายหรือการสูญเสียรายได้ในการดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการ ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 28 ของ พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ปัจจุบัน (ณ เดือนสิงหาคม 2566) กำหนดไว้ที่ไม่เกินร้อยละ 32 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยคณะกรรมการฯ เป็นผู้มีหน้าที่และอำนาจในการกำหนดกรอบสัดส่วนดังกล่าว และสามารถพิจารณาทบทวนปรับกรอบให้มีความสอดคล้องเหมาะสมกับสถานการณ์ในแต่ละช่วงเวลาได้ ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2565 คณะกรรมการฯ ได้มีการทบทวนปรับกรอบสัดส่วนดังกล่าวจากเดิมไม่เกินร้อยละ 30 เป็นไม่เกินร้อยละ 35 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี (มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 24 พฤศจิกายน 2564) เพื่อชดเชยวงเงินมาตรา 28 ที่ปรับตัวลดลงตามวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี และเพื่อรองรับความต้องการใช้เงินของรัฐบาลในการช่วยเหลือเกษตรกรจากผลกระทบของราคาพืชผลที่ตกต่ำในปีงบประมาณ 2565 ก่อนจะทบทวนปรับกรอบลงเป็นไม่เกินร้อยละ 32 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี (มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 3 ตุลาคม 2565) เพื่อให้รัฐบาลยังคงมีพื้นที่ทางการคลังในการดำเนินโครงการที่จำเป็นได้ และเพื่อเอื้อต่อการปรับลดกรอบลงเป็นไม่เกินร้อยละ 30 ตามเดิมในอนาคต
(2) กรอบสัดส่วนการก่อหนี้ผูกพันงบประมาณรายจ่ายข้ามปีงบประมาณต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี ตามมาตรา 11 (4) ของ พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ต้องไม่เกินร้อยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยคณะกรรมการฯ เป็นผู้มีหน้าที่และอำนาจในการกำหนดกรอบสัดส่วนดังกล่าว และสามารถพิจารณาทบทวนปรับกรอบให้มีความสอดคล้องเหมาะสมกับสถานการณ์ในแต่ละช่วงเวลาได้
(3) กรอบสัดส่วนการก่อหนี้ผูกพันเกินกว่าหรือนอกเหนือไปจากที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย ต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี ตามมาตรา 11 (4) ของ พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ปัจจุบัน (ณ เดือนมิถุนายน 2566) กำหนดไว้ที่ไม่เกินร้อยละ 8 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยคณะกรรมการฯ เป็นผู้มีหน้าที่และอำนาจในการกำหนดกรอบสัดส่วนดังกล่าว และสามารถพิจารณาทบทวนปรับกรอบให้มีความสอดคล้องเหมาะสมกับสถานการณ์ในแต่ละช่วงเวลาได้ ทั้งนี้ได้มีการปรับกรอบจากเดิมไม่เกินร้อยละ 5 เป็นไม่เกินร้อยละ 8 เพื่อให้สอดคล้องกับแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติสำหรับโครงการลงทุนขนาดใหญ่ในปัจจุบันมากยิ่งขึ้น (มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 22 พฤษภาคม 2562)
(4) กรอบสัดส่วนการค้ำประกันหนี้หน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. หนี้สาธารณะฯ ต้องไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ทั้งนี้ ตัวเลขกรอบดังกล่าวถูกกำหนดไว้ในมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. หนี้สาธารณะฯ และไม่มี Escape clause สำหรับกรณีที่ฉุกเฉินจำเป็น
แผนภาพที่ 3.4 สรุปรายละเอียดกรอบวินัยการคลังของประเทศไทย
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/04/image-6-803x451.png)
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/04/image-7-804x451.png)
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/04/image-8-805x451.png)
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/04/image-9-803x451.png)
ตารางที่ 3.4 กรอบวินัยการคลังและผลการดำเนินงานจริงของประเทศไทย
(เฉพาะที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ)
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/04/image-10.png)
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/04/image-11.png)
3.4 ข้อเสนอแนะสำหรับประเทศไทย
ท้ายนี้ มีข้อเสนอแนะเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการใช้กรอบวินัยการคลังของประเทศไทย ดังนี้
3.4.1 พิจารณากำหนดกรอบวินัยด้านรายได้เพิ่มเติม โดยอาจเป็นการกำหนดสัดส่วนรายได้ต่อ GDP ขั้นต่ำ เพื่อเป็นการรักษาระดับความสามารถในการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลที่มีแนวโน้มลดลงต่อเนื่อง หรือการจำกัดการทำงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมกรณีมีรายได้พิเศษ เพื่อเป็นการเสริมสร้างกันชนทางการคลังในยามปกติ
3.4.2 พิจารณานำกรอบวินัยด้านรายจ่ายมาประยุกต์ใช้ ควบคู่กับกรอบด้านดุลการคลัง เนื่องจากกรอบด้านดุลการคลังมีข้อเสียจากการที่อาจไม่เอื้อต่อการดำเนินนโยบายการคลังแบบ Counter-cyclical โดยเฉพาะในยามวิกฤตที่รัฐบาลจำเป็นต้องมีการขาดดุลการคลังในระดับสูงเพื่อดูแลฟื้นฟูเศรษฐกิจ โดยอาจมีการพิจารณากำหนดเพดานการขยายตัวของวงเงินงบประมาณรายจ่ายไว้ ซึ่งกรณีที่เกิดวิกฤตและรัฐบาลจำเป็นต้องจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลที่เกินกรอบด้านดุลการคลังที่กำหนดไว้ ให้อนุญาตให้สามารถทำได้ภายใต้กรอบการขยายตัวของวงเงินงบประมาณรายจ่ายที่กำหนด นอกจากนี้ กรอบด้านรายจ่ายจะช่วยจำกัดการขยายตัวของวงเงินงบประมาณรายจ่ายในช่วงที่รายได้รัฐบาลขยายตัวในระดับสูงด้วยอีกทางหนึ่ง
3.4.3 พิจารณาทบทวนกรอบวินัยที่ใช้อยู่ในปัจจุบันให้มีทิศทางที่สอดคล้องกัน และมี
ความยืดหยุ่นโดยเฉพาะในยามวิกฤตมากขึ้น อาทิ
- มาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 (พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ) กำหนดให้รายจ่ายลงทุนต้องไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 และต้องไม่น้อยกว่าวงเงินขาดดุล (Golden rules) แต่มาตรา 11 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ และประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ (ประกาศฯ) กำหนดให้รัฐบาลต้องตั้งรายจ่ายชำระเงินต้นร้อยละ 2.5 – 4.0 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งส่งผลให้ในทางปฏิบัติ การขาดดุลงบประมาณสุทธิ (หลังหักการชำระคืนเงินต้น) จะน้อยกว่ารายจ่ายลงทุนเสมอ สะท้อนถึงการที่กรอบวินัยทั้ง 2 เกณฑ์ดังกล่าว ห้ามไม่ให้รัฐบาลกู้เงินเพื่อให้ครอบคลุมรายจ่ายลงทุนทั้งหมด ซึ่งถือเป็นเกณฑ์ที่เข้มงวดมากและอาจขาดความยืดหยุ่นในบางสถานการณ์ได้
- มาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 กำหนดให้
การกู้ชดเชยขาดดุลต้องไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี รวมกับร้อยละ 80 ของรายจ่ายชำระเงินต้น โดยไม่มีการกำหนดวรรคท้ายเพื่อยกเว้น
การปฏิบัติตามเกณฑ์ดังกล่าวในกรณีที่เกิดวิกฤต เป็นต้น
บรรณานุกรม
Davoodi, H., R., Elger, P., Fotiou, A., Garcia-Macia, D., Han, X., Lagerborg, A., Lam, W., R., & Medas, P. (2022). Fiscal Rules and Fiscal Councils: Recent trends and performance during the COVID-19 Pandemic. International Monetary Fund.
Eyraud, L., Debrun, X., Hodge, A., Lledo, V., & Pattillo, C. (2108). Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability. International Monetary Fund.
Schaechter, A., Kinda, T., Budina, N., & Weber, A. (2012). Fiscal Rules in Response to the Crisis – Toward the “next-generation” rules. A new dataset. International Monetary Fund.
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/05/ฉบับ-117-กบข_page-0002.jpg)
![](http://www.fpojournal.com/wp-content/uploads/2024/05/ฉบับ-117-exim-2-scaled.jpg)
![](/wp-content/uploads/2023/10/นวพล-ภิญโญอนันตพงษ์.jpg)
นายนวพล ภิญโญอนันตพงษ์
เศรษฐกรชำนาญการพิเศษ
กองนโยบายการคลัง
ผู้เขียน
![](/wp-content/uploads/2023/10/ลิขิต-ยังคง.jpg)
นายลิขิต ยังคง
เศรษฐกรชำนาญการ
กองนโยบายการคลัง
ผู้เขียน
![](/wp-content/uploads/2023/10/จิรัฏฐ์-พงศ์ธนุพัฒนา.jpg)
นางสาวจิรัฏฐ์ พงศ์ธนุพัฒนา
เศรษฐกรปฏิบัติการ
กองนโยบายการคลัง
ผู้เขียน
![](/wp-content/uploads/2023/10/ภัทราวดี-พรไทย.jpg)
นางสาวภัทราวดี พรไทย
เศรษฐกรปฏิบัติการ
กองนโยบายการคลัง
ผู้เขียน