รัฐบาลท้องถิ่นในอังกฤษล้มละลาย : สาเหตุ ทางออก และบทเรียนสำหรับไทย

บทความโดย
มัทยา บุตรงาม

บทนำ

ในช่วงปี 2023 ที่ผ่านมา รัฐบาลท้องถิ่นของอังกฤษ 3 แห่งได้ประกาศล้มละลาย หรือออกประกาศมาตรา 114 เนื่องจากประสบปัญหาทางการเงินตามกฎหมายการเงินของรัฐบาลท้องถิ่นปี 1988 (Local Government Finance Act 1988) (กฎหมายการเงินฯ ปี 1988)[1] โดยเมือง Woking เป็นเมืองแรกที่ได้ออกประกาศมาตรา 114 ช่วงเดือนมิถุนายน ซึ่งคาดว่าปีงบประมาณ 2023 จะขาดดุลประมาณ 1,200 ล้านปอนด์[2] ตามมาด้วยเมือง Birmingham เป็นเมืองที่ 2 ที่ออกประกาศมาตรา 114 ช่วงเดือนสิงหาคม ซึ่งคาดว่าปีงบประมาณ 2023 จะขาดดุลประมาณ 87 ล้านปอนด์[3] และเมือง Nottingham เป็นเมืองที่ 3 ที่ออกประกาศมาตรา 114 ในช่วงเดือนพฤศจิกายน ซึ่งคาดว่าปีงบประมาณ 2023 จะขาดดุลประมาณ 23 ล้านปอนด์[4]

          การประกาศล้มละลายของรัฐบาลท้องถิ่นเมืองใหญ่ของอังกฤษหลายแห่ง ทำให้เกิดความกังวลเกี่ยวกับเสถียรภาพและฐานะการคลังของรัฐบาล ตลอดจนสงสัยว่ารัฐบาลท้องถิ่นล้มละลายได้อย่างไร และก่อให้เกิดความเสี่ยงทางการคลังเป็นวงกว้างหรือไม่ อย่างไร บทความนี้จึงรวบรวมสาเหตุสำคัญของการล้มละลายของรัฐบาลท้องถิ่นในอังกฤษ แนวทางการดำเนินงานเพื่อฟื้นฟูสถานการณ์ทางการเงินของรัฐบาลท้องถิ่นที่ประกาศล้มละลาย และแนวโน้มการประกาศล้มละลายของรัฐบาลท้องถิ่นของอังกฤษในอนาคต รวมถึงโอกาสล้มละลายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในประเทศไทย

เมื่อรัฐบาลท้องถิ่นของอังกฤษ “ล้มละลาย” หมายความว่าอย่างไร

ตามกฎหมายรัฐบาลท้องถิ่นของอังกฤษ รัฐบาลท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินกิจการในสภาวะล้มละลายได้ แต่สามารถใช้คำว่า “ล้มละลาย” เป็นการทั่วไปสำหรับรัฐบาลท้องถิ่นที่ประสบปัญหาทางการเงินและไม่สามารถจัดทำงบประมาณแบบสมดุลได้ จึงจำเป็นต้องประกาศมาตรา 114 ตามกฎหมายการเงินฯ ปี 1988 ซึ่งเป็นการจัดทำรายงานจากเจ้าหน้าที่การเงินของรัฐบาลท้องถิ่น ในกรณีที่คาดว่ารัฐบาลท้องถิ่นนั้นไม่สามารถกำหนดรายจ่ายให้เป็นไปตามกฎหมายการเงินฯ ปี 1988 ได้ แม้ว่าในความเป็นจริงแล้วการที่รัฐบาลท้องถิ่นมีรายจ่ายที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายกำหนดอาจมีหลายสาเหตุแต่สาเหตุสำคัญที่ทำให้รัฐบาลท้องถิ่นจำเป็นต้องประกาศมาตรา 114 เนื่องจากรัฐบาลท้องถิ่นนั้นคาดว่าจะมีรายจ่ายเกินกว่ารายได้ของรัฐบาลท้องถิ่นในปีงบประมาณนั้น ซึ่งตามกฎหมายการเงินฯ ปี 1988 ไม่อนุญาตให้ดำเนินการดังกล่าวได้

จะเกิดอะไรขึ้นหลังจากออกประกาศตามมาตรา 114

เมื่อรัฐบาลท้องถิ่นประกาศมาตรา 114 แล้ว รัฐบาลท้องถิ่นนั้นจะต้องหยุดการใช้จ่ายทันที ยกเว้นการใช้จ่ายที่จำเป็นเพื่อปกป้องบุคคลเปราะบางและให้การบริการอื่น ๆ ตามที่กฎหมายกำหนดโดยบริการเหล่านี้รวมถึงการดูแลสุขภาพ การศึกษา และการรักษาความปลอดภัย หลังจากนั้นรัฐบาลท้องถิ่นจะต้องประชุมเพื่อเสนอแนวทางฟื้นฟู รวมถึงหาแนวทางเพื่อแก้ไขปัญหาทางการเงินที่เกิดขึ้นภายใน 21 วัน นับตั้งแต่รัฐบาลท้องถิ่นนั้นประกาศมาตรา 114 โดยจะต้องจัดทำแผนฟื้นฟูทางการเงินและกำหนดแนวทางการใช้จ่ายให้สอดคล้องกับรายได้ที่มี นั่นคือหาแนวทางที่จะทำให้งบประมาณสมดุล โดยรัฐบาลท้องถิ่นอาจเลือกดำเนินการดังนี้

1 การตัดค่าใช้จ่ายบางรายการ แม้ว่ารัฐบาลท้องถิ่นที่ประสบปัญหาทางการเงินจะเลือกแนวทางลดการใช้จ่ายเพื่อการให้บริการทางสาธารณะ อย่างไรก็ตาม ทางเลือกนี้ถือว่ามีข้อจำกัดค่อนข้างมาก เนื่องจากการให้บริการทางสาธารณะเป็นภาระหน้าที่ที่ต้องรับผิดชอบตามกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการให้บริการทางสาธารณะแก่เด็ก ผู้ใหญ่ และกลุ่มเปราะบาง ซึ่งยังต้องดำเนินการต่อเนื่องและมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นในอนาคต ทั้งนี้ รัฐบาลท้องถิ่นบางแห่งได้เสนอให้รัฐบาลกลางลดหน้าที่การให้บริการสาธารณะตามกฎหมาย เพื่อลดปัญหาทางด้านการเงินที่จำเป็นต้องใช้สำหรับการดำเนินการดังกล่าว

2 การปรับการจัดสรรงบประมาณ โดยปกติแล้วรัฐบาลท้องถิ่นจะมีงบประมาณในการใช้จ่ายที่จำเป็น 2 ด้าน ได้แก่ 1) งบด้านการลงทุน ซึ่งเป็นการใช้เงินเพื่อซื้อ ก่อสร้าง หรือปรับปรุงสิ่งต่าง ๆในพื้นที่ เช่น อาคาร ไฟถนน ระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ เป็นต้น และ 2) งบด้านทรัพยากร ซึ่งเป็นการจัดสรรให้กับการใช้จ่ายด้านบริการสาธารณะ ทั้งนี้ การใช้จ่ายงบประมาณทั้งสองด้านควรต้องจำแนกออกจากกัน แต่รัฐบาลกลางได้กำหนดให้มีช่องทางที่เรียกว่า “Capitalisation Direction” หรือแนวทางการใช้จ่ายจากงบลงทุน เพื่อให้รัฐบาลท้องถิ่นสามารถนำเงินจากงบลงทุนมาใช้จ่ายด้านบริการสาธารณะ ซึ่งรัฐบาลท้องถิ่นที่ออกประกาศมาตรา 114 ส่วนใหญ่จะดำเนินการตามแนวทางดังกล่าว

3 การขึ้นภาษีท้องถิ่น รัฐบาลกลางของอังกฤษมีการกำหนดแนวทางการจัดเก็บภาษีของรัฐบาลท้องถิ่นในแต่ละปี โดยปี 2023 รัฐบาลกลางกำหนดให้รัฐบาลท้องถิ่นจัดเก็บภาษีท้องถิ่นเพิ่มขึ้นในอัตราไม่เกินร้อยละ 5 แต่รัฐบาลกลางก็อนุญาตให้รัฐบาลท้องถิ่นบางแห่งที่ได้ออกประกาศมาตรา 114 มีอำนาจในการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นเพิ่มขึ้นเกินกว่าที่กำหนดไว้ได้ เช่น ในปี 2023 รัฐบาลกลางอนุญาตให้เมือง Croydon จัดเก็บภาษีท้องถิ่นเพิ่มขึ้นได้ในอัตราไม่เกินร้อยละ 15 และเมือง Thurrock และเมือง Slough จัดเก็บภาษีท้องถิ่นเพิ่มขึ้นได้ในอัตราไม่เกินร้อยละ 10

4 การแทรกแซงของรัฐบาลกลาง รัฐบาลกลางสามารถแทรกแซงการทำงานของรัฐบาลท้องถิ่นได้ตามความจำเป็น ซึ่งไม่ใช่เฉพาะกรณีการออกประกาศมาตรา 114 เท่านั้น แต่รัฐบาลสามารถดำเนินการได้เป็นกรณีทั่วไป โดยการออกคำสั่งต่อรัฐบาลท้องถิ่นโดยตรงเพื่อปรับเปลี่ยนหรือปรับปรุงการดำเนินงานของรัฐบาลท้องถิ่นนั้น หรือแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อให้เข้าควบคุมการปฏิบัติงานบางส่วนหรือทั้งหมดในช่วงระยะเวลาหนึ่งของรัฐบาลท้องถิ่นนั้น

5 การสนับสนุนโดยตรง (เงินช่วยเหลือ) หากรัฐบาลกลางเลือกที่จะมอบเงินช่วยเหลือให้กับรัฐบาลท้องถิ่นที่ประสบปัญหาทางการเงิน รัฐบาลต้องจัดหางบประมาณให้กับรัฐบาลท้องถิ่นเพื่อชดเชยการขาดดุลในปีนั้น หรือเพื่อชำระคืนเงินกู้บางส่วน แต่ทางเลือกนี้มีความเป็นไปได้ค่อนข้างน้อยเพราะรัฐบาลจะต้องรับประกันสถานการณ์ทางการเงินแทนรัฐบาลท้องถิ่นนั้น ซึ่งอาจเป็นการเพิ่มความเสี่ยงให้รัฐบาลและอาจมีผลกระทบกับความน่าเชื่อถือทางการเงินของรัฐบาลเช่นกัน

การที่รัฐบาลท้องถิ่นของอังกฤษประกาศล้มละลายถือเป็นเรื่องปกติหรือไม่

จากแผนภาพนี้แสดงให้เห็นว่า นับตั้งแต่กฎหมายการเงินฯ ปี 1988 บังคับใช้จนถึงปัจจุบันรัฐบาลท้องถิ่นในอังกฤษมีการออกประกาศตามมาตรา 114 มาแล้วทั้งหมด 14 ครั้ง โดยการออกประกาศมาตรา 114 เกิดขึ้นครั้งแรกในปีงบประมาณ 2000 โดยเมือง Hillingdon และ Hackney หลังจากนั้นกว่า 10 ปี ไม่มีรัฐบาลท้องถิ่นประกาศมาตรา 114 อีกเลย จนกระทั่งปีงบประมาณ 2018 เมือง Northamptionshire ออกประกาศมาตรา 114 ถึง 2 ครั้ง นับตั้งแต่นั้นมาได้มีรัฐบาลท้องถิ่นออกประกาศมาตรา 114 เพิ่มขึ้นหลายครั้ง โดยปีงบประมาณ 2020 เมือง Croydon ประกาศมาตรา 114 เป็นครั้งแรก ปีงบประมาณ 2021 เมือง Slough ได้ออกประกาศมาตรา 114 ประกาศเป็นครั้งแรก ตามมาด้วยเมือง Croydon ประกาศเป็นครั้งที่ 2 และเมือง Nottingham ประกาศเป็นครั้งแรก ปีงบประมาณ 2022 เมือง Northumberland ได้ออกประกาศมาตรา 114 ตามมาด้วยเมือง Croydon ประกาศเป็นครั้งที่ 3 และเมือง Thurrock ประกาศเป็นครั้งแรก และปีงบประมาณ 2023 เมือง Woking ประกาศเป็นครั้งแรก ตามมาด้วยเมือง Birmingham และเมือง Nottingham ซึ่งประกาศเป็นครั้งที่ 2

เหตุใดรัฐบาลท้องถิ่นของอังกฤษจึงออกประกาศมาตรา 114 มากขึ้น

รัฐบาลท้องถิ่นได้ออกประกาศตามมาตรา 114 เพื่อเป็นการแจ้งให้ทราบว่ากำลังประสบปัญหา
ทางการเงิน จนกระทั่งไม่สามารถบริหารจัดการทางการเงินหรือใช้จ่ายไม่เป็นไปตามแนวทางที่กำหนดไว้ ซึ่งสาเหตุสำคัญสรุปได้ ดังนี้

          1 รัฐบาลกลางจัดสรรเงินอุดหนุนให้รัฐบาลท้องถิ่นในอังกฤษลดลง โดยระหว่างปีงบประมาณ 2009 ถึง 2021 ลดลงร้อยละ 10.2

          2 ความต้องการทางด้านบริการสาธารณะเพิ่มมากขึ้น ในช่วงเวลาเดียวกับที่รัฐบาลท้องถิ่นของอังกฤษได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางลดลง แต่ความจำเป็นในการดำเนินการเกี่ยวกับการให้บริการสาธารณะกลับเพิ่มมากขึ้นตามจำนวนประชาชนที่ต้องได้รับการบริการด้านสาธารณะในพื้นที่ โดยเฉพาะการบริการทางด้านสาธารณะสำหรับเด็กและผู้ใหญ่ รวมถึงผู้สูงอายุ นอกจากนี้ ต้นทุนการจัดทำบริการสาธารณะได้เพิ่มขึ้นมากเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงภาวะเงินเฟ้อในปัจจุบัน

          3 ความล้มเหลวจากการลงทุน แม้ว่ารัฐบาลท้องถิ่นสามารถจัดหารายได้ด้านอื่นเพิ่มเติมเพื่อนำมาใช้จ่ายในการดำเนินงานของรัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งรัฐบาลท้องถิ่นบางแห่งได้กู้ยืมเงินจำนวนมาก
เพื่อนำมาลงทุนในสินทรัพย์ที่สร้างรายได้ เช่น การลงทุนในอสังหาริมทรัพย์เชิงพาณิชย์ เป็นต้น แต่อัตราดอกเบี้ยที่มีแนวโน้มปรับเพิ่มสูงขึ้นในระยะเวลาที่ผ่านมาส่งผลให้รัฐบาลท้องถิ่นมีความสามารถ
ในการชำระหนี้ลดลงเช่นเดียวกัน

ในอนาคตรัฐบาลท้องถิ่นของอังกฤษมีแนวโน้มที่จะออกประกาศมาตรา 114 เพิ่มเติมหรือไม่

รัฐบาลท้องถิ่นของอังกฤษมีแนวโน้มที่จะประกาศมาตรา 114 เพิ่มมากขึ้น โดยในช่างที่ผ่านมาผู้บริหารรัฐบาลท้องถิ่นเมือง Kent และรัฐบาลท้องถิ่นเมือง Hampshire ได้ให้สัมภาษณ์กับสื่อมวลชนว่า
มีแนวโน้มที่จะประกาศมาตรา 114 เนื่องจากความต้องการบริการสาธารณะที่เพิ่มมากขึ้น ทำให้มีรายจ่ายเพื่อการดำเนินการจัดให้มีบริการสาธารณะเพิ่มมากขึ้นด้วยเช่นกัน แต่รัฐบาลท้องถิ่นกลับมีงบประมาณ
ในการดำเนินการค่อนข้างจำกัด นอกจากนี้ กลุ่มผลประโยชน์พิเศษของหน่วยงานท้องถิ่น (SIGOMA)[2]
ได้เผยแพร่ผลสำรวจที่แสดงให้เห็นว่า รัฐบาลท้องถิ่นอย่างน้อย 5 แห่งมีความเสี่ยงที่จะประกาศมาตรา 114 ในปีงบประมาณ 2024 และยังมีอีก 9 แห่งที่มีแนวโน้มว่าอาจจะประกาศมาตรา 114 เช่นเดียวกัน โดยรัฐบาลท้องถิ่น 5 แห่งที่มีความเสี่ยงดังกล่าว ได้แก่ เมือง Coventry เมือง Somerset เมือง Guildford เมือง Kirklees และเมือง Southampton

อปท. ในประเทศไทยมีแนวโน้มที่จะประกาศล้มละลายตามรัฐบาลท้องถิ่นของอังกฤษหรือไม่

สำหรับการล้มละลายของ อปท. ในประเทศไทยถือว่ามีโอกาสเกิดขึ้นได้ค่อนข้างน้อย เนื่องจากการจัดทำงบประมาณประจำปีของ อปท. จะต้องจัดทำงบประมาณแบบสมดุลหรือเกินดุลเท่านั้น
ซึ่งลักษณะการจัดทำงบประมาณประจำปีของ อปท. จะดำเนินการโดยให้รายรับเป็นตัวกำหนดรายจ่าย และไม่สามารถที่จะดำเนินการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลอย่างรัฐบาลกลางได้[3]

อีกทั้ง เมื่อพิจารณาฐานะทางการคลังของ อปท. ในประเทศไทย พบว่า อปท. มีเงินสะสม
หรือเงินนอกงบประมาณค่อนข้างสูง ดังนั้น หาก อปท. ประสบปัญหาทางการเงินและมีเหตุให้จำเป็นต้องใช้จ่ายเพิ่มมากขึ้น อปท. สามารถนำเงินสะสมมาใช้จ่ายได้เช่นกัน นอกจากนี้ บทบาทในการดำเนินการให้บริการสาธารณะของ อปท. ในประเทศไทยถือว่ามีอิสระค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับในกรณีอังกฤษ
และต้องดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาลเป็นหลัก จึงทำให้การดำเนินการให้บริการสาธารณะของ อปท. มักไม่เกินขีดความสามารถและสามารถดำเนินการได้ตามที่กำหนด อีกทั้ง ปัจจัยเงินเฟ้อในประเทศไทยไม่ได้ประสบปัญหาเพิ่มขึ้นสูงอย่างมีนัยสำคัญ ดังนั้น ความเสี่ยงจากภาระค่าใช้จ่ายในการจัดทำบริการสาธารณะที่อาจเพิ่มขึ้นตามสถานการณ์เงินเฟ้อจึงอยู่ในระดับต่ำ

บทสรุป

รัฐบาลท้องถิ่นของอังกฤษได้ออกประกาศตามมาตรา 114 ของกฎหมายการเงินฯ ปี 1988
เพื่อแสดงให้เห็นว่า รัฐบาลท้องถิ่นของอังกฤษกำลังประสบปัญหาทางการเงิน อีกทั้ง การประสบปัญหาภาวะเศรษฐกิจถดถอย และการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ในช่วงที่ผ่านมา ทำให้รัฐบาลกลางจำเป็นต้องลดเงินอุดหนุนให้รัฐบาลท้องถิ่น ในขณะที่มีประชาชนต้องการได้รับบริการสาธารณะ
เพิ่มมากขึ้น ทำให้รัฐบาลท้องถิ่นหลายแห่งในอังกฤษประสบปัญหาทางการเงินเป็นอย่างมาก ดังนั้น รัฐบาลกลางจะต้องร่วมมือกับรัฐบาลท้องถิ่นในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว ไม่ว่าจะเป็นการส่งเสริม
การหารายได้ให้กับรัฐบาลท้องถิ่นเพิ่มเติม การปรับอัตราการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นที่เหมาะสม การปรับบทบาทการให้บริการทางสังคมให้เหมาะสมกับต้นทุนที่มีอยู่อย่างจำกัดของรัฐบาลท้องถิ่น เป็นต้น

อ้างอิง

1. การเลือกตั้งส่วนท้องถิ่นในอังกฤษ รากหญ้าประชาธิปไตยที่พัฒนากว่าพันปี https://www.the101.world/local-government-election-in-uk/
2. ทำไมเบอร์มิงแฮม เมืองใหญ่อันดับ 2 ของอังกฤษ ‘ล้มละลาย’? https://thestandard.co/birmingham-bankrupt-reason/
3. ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น สถาบันปรีดี พนมยงค์ https://pridi.or.th/th/content/2022/07/1165#_ftn2
4. พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 
5. พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
6. พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561
7. ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2563
8. Bankrupt Woking Borough Council set to increase service charges. https://www.bbc.com/news/uk-england-surrey-67507658
9. Council bankruptcy tracker: authorities under increasing financial strain. https://www.newstatesman.com/spotlight/economic-growth/regional-development/2024/01/council-bankruptcy-tracker-local-government-authorities-finances
10. Local government and local democracy in England. UK Parliament. https://lordslibrary.parliament.uk/local-government-and-local-democracy-in-england/
11. Local Government Finance Act 1988.
12. https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1988/41/section/114
13. Local government section 114 (bankruptcy) notices. Institute for Government, UK. https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/local-authority-section-114-notices#footnoteref24_wkad1oi
14. One by one, England’s councils are going bankrupt – and nobody in Westminster wants to talk about it. https://www.theguardian.com/commentisfree/2024/jan/14/englands-councils-bankrupt-westminster
15. Why are councils going bankrupt?. Sky news. https://news.sky.com/story/why-are-councils-going-bankrupt-13018122

มัทยา บุตรงาม